Файл: Право государственной и муниципальной собственности.pdf

Наряду с категорией «исключительная государственная собственность» имеет место и другая категория объектов государственной собственности, отнесенных к «неотъемлемому достоянию народов».^[9] По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием народов, является разновидностью объектов, составляющих исключительную государственную собственность. Согласно точки зрения других ученых, категория «достояние народов» употребляется по отношению к имуществу, установление права собственности на которое вообще исключается (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником государственного имущества является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народов, обладает лишь компетенцией управлять в общенародных интересах, использовать в ограниченных пределах и передавать в ограниченное пользование другим лицам (юридическим или физическим).^[10]

Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право распоряжаться имуществом, объявленным достоянием народов, настолько ограничено, что позволяет сравнить его с правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится в ведении избранных народом органов государственной власти.

В связи с отсутствием правового определения категории «достояние народов» используемый в некоторых нормативных актах термин «достояние народов» имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 27 января 1995 г. в редакции от 29.12.2006 говорится, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается право государственной собственности на те же объекты.^[11] В другом Федеральном законе об особо охраняемых природных территориях от 15 февраля 1995 г. такие территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время в п. 6 ст. 2 Закона говорится, что особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и зависимости от этого особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации или муниципальной собственностью.

Определение субъектной принадлежности государственного имущества на основании взаимной договоренности органов государственной власти РФ и субъектов РФ касается не только объектов, находящихся в федеральной собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации, указанных в Приложении № 2 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В Конституции РФ устанавливается, что земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности.^[12] Они используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В п. 2 ст. 214 ГК определен особый режим земли и природных ресурсов, который заключается в том, что государственной собственностью признается вся та земля и все те природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо муниципальную собственность. Таким образом, устанавливается своеобразная презумпция государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК).^[13]

Особо следует сказать о правовом режиме государственного имущества, находящегося за рубежом. Правовой статус этого имущества определяется прежде всего требованием об иммунитете государственного имущества, находящегося за рубежом. Этот принцип закреплен в ст. 435 ГПК, которая исходит из концепции судебного иммунитета имущества иностранного государства и требует соответствующего подхода к имуществу нашего государства. Иммунитет имущества государства означает, что без согласия компетентных органов соответствующего государства не может быть обращено взыскание на имущество, обеспечен иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности.^[14] Государственное имущество, находящееся за рубежом, находится под особым контролем государственных органов. Особенности управления федеральной собственностью, находящейся за рубежом, определены постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. в редакции 23.03.2005 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом». В соответствии с этим постановлением решения о продаже, мене, залоге, дарении, изъятии недвижимого имущества, находящегося за рубежом и являющегося федеральной собственностью, принимаются Правительством на основании совместного представления Госкомимущества России и федерального органа исполнительной власти, па который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления).

Имущество, составляющее государственную собственность, подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре федеральной государственной собственности (собственности субъекта РФ), который ведется Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом.^[15]

В состав объектов муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, которые находятся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, другие объекты. (Приложение 3)

Муниципальное имущество, подобно государственному, делится на две части. Одну его часть составляет имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Другую часть составляет муниципальная казна соответствующего муниципального образования, которая состоит из средств местного бюджета и иного муниципального имущества, не закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями.^[16]

Общим для объектов государственной и муниципальной собственности является также наличие среди них объектов, составляющих соответственно исключительную государственную и муниципальную собственность. Закон определяет виды имущества, находящегося только в муниципальной собственности, т. е. изъятого из оборота (например, муниципальные учреждения образования, культуры, спорта).^[17]

Следует также иметь в виду, что некоторые объекты непривлекательны для частных собственников вследствие, например, их убыточности. Однако существование данных объектов необходимо для всего общества, для его экономического и социального развития. Поэтому государство должно либо создать условия для выведения их на уровень прибыльности (с помощью, например, налоговых льгот), либо взять на себя заботу о таких объектах путем отнесения их к государственной собственности. Таково, например, положение большинства социальных объектов в России и объектов фундаментальной науки. Важную роль также играет система социальных услуг, обусловленная социальным характером государства и требующая соответствующей инфраструктуры. Как отмечают В.А. Каменецкий и В.П. Патрикеев, государственная собственность - это «форма собственности, используемая не для получения дохода, а для деятельности, связанной с выполнением определенных услуг, необходимых обществу в целом или отдельным общественным или религиозным организациям».^[18]

Нельзя не отметить, что существует и противоположная точка зрения, высказываемая целым рядом экономистов. П.Д. Половинкин и А.В. Савченко считают, что «России необходима государственно-частная система хозяйствования, в которой государственная собственность должна занимать примерно такой же удельный вес, как и частная».^[19] К. Хубиев полагает, что «на этапе становления неоиндустриального хозяйства с преобладанием компьютеризованных технологических укладов, все актуальнее становится расширение государственной собственности».^[20]

Решение данной проблемы лежит в самой природе государственной собственности. В отличие от иных форм собственности, ее предназначение - обеспечение потребностей государства (в данном случае субъекта федерации) и общества. Исходя из8 публичного интереса, устанавливается объем государственной собственности.

В российской правовой теории публичный интерес определяется как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого является условием и гарантией ее существования и развития. Аналогичным образом определяет публичный интерес и В.А. Кряжков: «Признанный государством и урегулированный (обеспеченный) правом общественный интерес есть интерес публичный».^[21] В основе публичного интереса - общественный интерес. Государство призвано выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом.

Объем и статус государственной собственности субъектов Федерации, таким образом, определяется публичным интересом общества данного субъекта в тот или иной период времени. При этом в силу того, что субъекты РФ - это составная часть РФ, публичный интерес диктуется как обществом в лице населения субъекта РФ, так и общегосударственной политикой России, определяемой публичным интересом многонационального народа РФ. Именно общество в лице своих представителей в органах власти должно определить, что более важно для него - усиление стабильности и при возможном замедлении экономического роста или ускорение развития при увеличении экономических рисков. Но при любых обстоятельствах в собственности государства должен оставаться стратегический набор объектов государственной собственности, обусловленный интересами безопасности государства.

Государственная и муниципальная собственность - один из основополагающих элементов экономической системы субъекта федерации. Однако сама по себе государственная собственность не имеет никакого экономического смысла без формирования внятной экономической политики по управлению ею и эффективной системы управления.

1.2. Разграничение права муниципальной и государственной собственности

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Отсутствие единых критериев, дающих основания для перемещения объектов из одного фонда в другой, максимально четкого разграничения компетенции полномочных органов и должностных лиц, унифицированных процедур принятия решении и исполнения их передающей и принимающей сторонами, распределения возникающих расходов в результате состоявшейся передачи - все это осложняет решение многих важных как в теоретическом, так и в практическом отношении вопросов управления государственной и муниципальной собственностью.^[22]

На федеральном уровне главным образом осуществляется решение вопросов разграничения государственной собственности, передачи отдельного федерального имущества регионам, а также разграничения собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности.

Законодательство субъектов Федерации регулирует вопросы передачи объектов региональной собственности в муниципальную, если органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями. В этом случае объекты региональной собственности передаются в муниципальную собственность либо только в пользование. При передаче отдельных полномочий на основании договора между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления объекты региональной собственности передаются в муниципальную на основании и в порядке, установленном региональным законодательством.^[23]

В ряде субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности, решены. В них приняты специальные законы о муниципальной собственности. Так, в Красноярском крае принят Закон от 26.09.96 г. «О порядке безвозмездной передачи объектов краевой государственной собственности в муниципальную и приема муниципальной собственности в краевую государственную». В Московской области принят Закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью Московской области».