Файл: Программа Экономика государственного и муниципального сектора.pdf

17 основных функций: ориентирующего планирования, определяющего желаемые направления развития, создание правовых, экономических и других условий для реализации интересов участников взаимодействия, разделения труда, кооперирования и координации деятельности, мониторинга результатов
1
Новому направлению социального администрирования присущи следующие виды компетенций: а) интеллектуальная компетенция:
- способность к аналитико-прогностической деятельности;
- умение разработки и обоснования выбора наиболее эффективных решений. б) функциональная компетенция:
- умение применения инструментов демократического управления в сферах государственного, регионального и местного управления, международного сотрудничества;
- знание социального развития, регулирования экономики, публичных финансов, коммуникаций, конституционно-правовых и административно- правовых основ управления, электронного управления, территориального управления, международных институтов и процедур, технологий управления человеческими ресурсами. в) социальная компетенция:
- наличие коммуникативных способностей;
- умение работать «в команде»;
- готовность к сотрудничеству и разрешению конфликтов
2
При этом основными факторами, повлиявшими на появление
«публичного администрирования» стали:
1
См.: Bouckaert G. Modernizing the Rechtsstaat: Paradoxes of the Management Agenda. – РР.
94-95.
2
Балабанова Л.В. Управление персоналом: учебник [Текст] / Л. В. Балабанова, А. В.
Сардак. - М.: Центр учебной литературы, 2014. – С. 68.

18
- требования общества к уменьшению численности и повышению производительности работы государственных учреждений;
- необходимость введения рыночного стиля управления;
- потребность в децентрализации властной вертикали;
- целесообразность фокусирования внимания на результатах, а не на процедурах.
По сути, модель идеальной бюрократии, которую предлагал в свое время Макс Вебер, и которая стала базисом для системы государственного управления, потерпела крупной критики уже во второй половине двадцатого века. Использование модели Макса Вебера на практике показало, что только благодаря четкой управленческой иерархии и соблюдению жестких правил нельзя ожидать значительного повышения эффективности управления.
«Формальная обезличенность» работников и сосредоточенность на усовершенствовании операций в их работе не позволило классической теории менеджмента максимально успешно решить проблему повышения производительности труда в государственном секторе
1
Именно поэтому, на дальнейшую эволюцию научного управления в значительной степени оказала влияние поведенческая теория в менеджменте, уделившая пристальное внимание значимости в управлении непосредственно человеческого фактора. Яркой представительницей школы человеческих отношений - американкой Мэри Паркер Фоллетт – управление было определено в качестве искусства выполнения работы за других людей
2
. Такая формулировка этого вопроса свидетельствует о том, что повышения действенности управления вполне можно достигнуть через повышение эффективности использования деятельности людей как ресурса. При таких
1
Босак А. С. Публичное управление как новая модель управления в государственном секторе / А. С. Босак // Государственное управление: теория и практика, 2015. - № 2. – С.
14-16.
2
Follett M. P. Creating Democracy, Transforming Management [Text] / Mary P. Follett, Tonn
Joan C., New Haven: Yale University Press, 2014. – Р. 17.

19 условиях в центре внимания должен был встать человек, а не организационная структура.
Фактически, в государственном секторе «бюрократическая модель» превратилась в «рыночную модель»: акценты сместились с выполнения работы в соответствии с инструкциями и четкими правилами на работу, которая направлена на предоставление качественных публичных услуг и достижение эффективных результатов. Это побудило к тому, что произошла трансформация
«государственного управления» в
«публичное администрирование», а со временем и в «публичное управление».
Термин «публичное управление», который заменил термин «публичное администрирование», впервые использовал английский государственный служащий Десмонд Килинг в 1972 г. По его мнению, «Публичное управление
- это поиск наилучшим образом использования ресурсов для достижения приоритетных целей государственной политики»
1
Один из современных исследователей публичного управления Гирт
Букерт отмечает, что «публичное управление не является каким-то нейтральным, техническим процессом, оно является деятельностью, которая тесно связана с политикой, законом и гражданским обществом»
2
Например, основным инструментом, обеспечивающим действенность сотрудничества между областными и районными органами власти, является согласованность совместных действий.
Это достигается координацией работы по планированию деятельности на месяц, квартал, полгода и год, дает возможность согласовать позиции двух ветвей власти уже на начальной стадии.
Взаимодействие районных и местных администраций предусматривает совместное проведение заседаний коллегий и президиумов, единых дней информирования, еженедельных совещаний-семинаров исполнительных
1
Keeling D. Management in Government [Text] / D. Keeling (2014), London: Allen & Unwin. –
Р. 15.
2
См.: Bouckaert G. Modernizing the Rechtsstaat: Paradoxes of the Management Agenda. – Р.
97.

20 аппаратов вместе с сельскими, поселковыми главами, где рассматриваются актуальные вопросы современности.
Все это дает возможность скоординировать работу двух ветвей власти на местах и оперативно принимать решения, от которых зависит развитие регионов.
Существующий сегодня опыт позволяет выделить следующие организационно-правовые формы координационного взаимодействия органов местной власти:
1) образование специальных органов на паритетных началах для реализации совместных программ, осуществление конкретных действий в определенных сферах жизнедеятельности территории;
2) проведение координационных совещаний (семинаров) с участием руководителей и должностных лиц местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
3) проведение совместных действий по комплексным вопросам и планированию с распределением обязанностей между участниками их реализации;
4) проведение совместных заседаний коллегий и президиумов и принятие совместных распоряжений председателем соответствующей местной государственной администрации и председателем областной
(районной) администрации;
5) составление аналитических обзоров совместной деятельности органов местного управления с целью выявления положительного опыта и его внедрения;

21 местного самоуправления, а самоуправляющиеся структуры выполняют немало функций сугубо государственного характера.
Делегирование полномочий исполнительной власти местному самоуправлению является достаточно распространенным явлением в современной как отечественной, так и зарубежной практике.
Совершенствование правового и административного взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления требует обеспечения:
- универсальности реализации государственной политики;
- определенного уровня самостоятельности этих органов в способах реализации государственной политики;
- усиления сотрудничества между правительством и органами местного самоуправления;
- внедрения действенных механизмов согласования решений центральных и местных органов исполнительной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;
- решения проблемы делегирования полномочий исполнительной власти местному самоуправлению, законодательного определения принципов, условий и порядка их делегирования, формы контроля над исполнением делегированных полномочий, а также ответственности органов исполнительной власти и местного самоуправления, их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее выполнение делегированных полномочий;
- создание механизма эффективного контроля над законностью осуществления собственных полномочий органами местного самоуправления.
Обобщая проведенный анализ относительно трансформации государственного управления в современные системы регулирования обществом, которая происходит в развитых странах мира, следует констатировать: Россия, как страна, избравшая европейский вектор развития,

22 должна двигаться по инновационному пути совершенствования модели управления в государственном секторе.
Совершенствуя сферу публичного управления желательно исследовать лучшие зарубежные тенденции и практики, принимать во внимание положительные результаты и использовать их, адаптируя к национальным особенностям. Все эти шаги должны отвечать ожиданиям граждан и формировать модель управления, которая сбалансирует интересы главных участников общественного процесса.
1.2. Анализ основных теорий взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
Согласно Основному закону страны - Конституции РФ, власть в России осуществляется народом непосредственно посредством органов государственной власти и органов местного самоуправления
1
. Это говорит о том, что органы самоуправления на местах не могут быть составным элементом государственного механизма. По своей конституционной сути, они являются отдельной формой проявления и реализации власти народа.
Таким образом, местное самоуправление – не составляющий элемент государственной власти. Наряду с этим, этим обстоятельством не обеспечивается полная его автономность от власти государственной, что дает все основания рассматривать местное самоуправление как элемент политической системы, в качестве самостоятельной формы проявления публичной власти, при помощи которой происходит адаптация к изменению социальных требований
2
Административное и правовое взаимодействие между органами местного самоуправления и государственной власти является достаточно
1
См.: Конституция РФ.
2
Андрияш В.И. Евтушенко А.Н. Местное самоуправление в политической системе общества / Андрияш В.И. Евтушенко А.Н. // Современная российская политика. Политики и политологи о ней. – Спб.: Питер, 2017. - Вып. 11. - С.148-157.

23 разнообразным. По этим причинам аналитическое исследование основных моделей и теорий такого взаимодействия – один из наиболее значимых вопросов в государственном управлении и политологии. Степенью оптимальности его решения, включая и общетеоретические его позиции, обусловлено не только развитие демократии в нашей стране, так и перспективы дальнейшей эволюции ее государственности.
В данном контексте считаем необходимым выделить тот факт, что отдельные аспекты по взаимодействию различных ветвей власти и управления появились практически одновременно с возникновением непосредственно самого местного самоуправления как института. В тесной зависимости от попыток решения проблем проявлений местной власти, ее воздействия на общество за пределами системы власти государственной, независимости от государства либо рассмотрения ее в качестве составляющей государственного организма и выполняющей лишь его функции, формировались и теории относительно государственной власти и местного самоуправления
1
Одна из первых появившихся таких теорий - это теория свободной общины. Она была основана и руководствовалась нормами бельгийского и французского права на рубеже XVIII - XIX вв. Основной ее догмой было – идея самостоятельного решения общиной своих дел как проявление естественного ее права
2
. Поэтому, в рамках такой доктрины, органы местного самоуправления являются органами не государственной власти, а органами общин, которых избирают члены самой общины
3
На основании представленных выше положений, процессы по взаимодействию между органами власти на государственном уровне и на
1
См.: Панейко Ю. Теоретические основы самоуправления. – С. 132; Фадеев В.И.
Муниципальное право России / Фадеев В.И. – М.: Юрист, 2014. – С.18-19.
2
Бельгийская конституция 7 февраля 1831 года / [под ред. и с примеч. С.Г. Сватикова; пер. с фр. А. Харитонова, В. Харитонова]. – Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс»,2015. – С.
39; Местное самоуправление в России. История, проблемы, предложения. - М.: Наука,
2014. – С. 98.
3
См.: Кравченко В. Местное самоуправление в истории России. – С. 8-9.

24 местах осуществляются так, что государственными органами осуществляется надзор и контроль над тем, чтобы обществом и выбранным им органами не превышались пределы их компетенции, однако государственная власть не может вмешиваться в компетенции общин и их органов.
Охарактеризованную выше теорию свободной общины сменила
(общественная) громадовская теория самоуправления. Во многом в ее основу были положены постулаты предыдущей теории. Но на первые позиции ею были выдвинуты уже не неотчуждаемый, естественный характер общинных прав, а обоснованная негосударственная природа деятельности органов местного самоуправления, в основном, имущественного характера
1
. Эта теория базировалась на положении о том, что общество, являясь самоуправляемым территориальным коллективом, характеризуется той же самостоятельностью, что и государство, особенно, с учетом его более раннего возникновения.
Как полагает сторонник этой теории А. Васильчиков, степень самостоятельности общин обусловливает характер дел, которые входят в полномочия их заведования и которые, в силу своей природы, достаточно сильно отличаются от полномочий в рамках государственного управления.
Поэтому самоуправление – это особая форма самостоятельной организации населения
2
Указанная выше теория послужила основанием для разработки и принятия 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях, а также Городского Положения в 1870 г., которые во второй половине XIX в. были внедрены в губерниях России.
3 1
Саханенко С.А. Организационно-правовой механизм публичного управления на территориальном уровне. - [Электронный ресурс] / Саханенко С.А., 2016. – Режим доступа: http://center.uct.ua/distants/courses/pu01/htm/p04_04.htm (дата обращения -
24.07.2019).
2
См.: Васильчиков А. О самоуправлении. – С. 19.
3
Евтушенко А.Н. Концепции государственной власти и местного самоуправления и их влияние на развитие общественно-политических отношений в русских землях во второй половине XIX в. / Евтушенко А.Н. // Гилея (научный вестник): Сборник научных трудов / гл. ред. В.М. Вашкевич. - М., 2014. - Вып. 12. - С.178-186.

25
Необходимо сказать, что на тот исторический период все попытки определения местного самоуправления в качестве деятельности, отличающейся, по своей сути, от административной государственной деятельности, постигла неудача. Как писал Б. Нольде, самоуправляющимися единицами выполняются те же задачи, что и непосредственными государственными органами, поэтому они являются такой же частью управления государственного, как коронное управление
1
Историческим опытом тех времен полностью доказано, что взгляды теоретиков - сторонников громадовской теории самоуправления и свободной общины, реальной действительности не соответствует. Однако в настоящем для избавления от тоталитарности прошлого, которое только условно можно соотнести с реалиями местного самоуправления, идеи громадовской теории все же были заложены Конституцию РФ
2
Ввиду того, что возможности государственного аппарата характеризуются определенными границами в части решения вопросов на местах, государственная власть нуждается в поддержке населения. По этим причинам и возникает, образно говоря, кооперация между государственной властью и органами местного самоуправления с целью совместно решать местные дела. Такая идея оказала влияние на процесс развития государственнической теории самоуправления, получившей наибольшее свое распространение в Европе.
Ряд ее основных положений разработали немецкие ученые Л. Штейн
3
и
Р. Гнейст
4
. В соответствии с данной теорией, органы местного самоуправления полностью подчиняются государству. По своей сути, они – лишь звено власти государственной; у них нет собственных прав,
1
См.: Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. – С. 261-262.
2
Шаповал В. Сущность местного самоуправления (вопросы теории). - [Электронный ресурс] / Шаповал В. – Режим доступа: http://www.municipal.gov.ua/data/loads/7slyhanna_zbirnik_mynryh_statta_shapoval.doc (дата обращения - 24.07.2019).
3
См. Штейн Л. Учение об управлении и право управления. – 584 с.
4
См.: Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. – 89 с.;
Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. – 76 с.

26 собственных компетенций. Как полагал Л. Штейн, на местах самостоятельность органов состоит лишь в том, что они - не непосредственные государственные органы, а органы в пределах местных сообществ, на которые государством возложена реализация и решение вполне конкретных задач по государственному управлению.
Надо отметить, что данный подход достаточно популярен в США.
Обусловлено это тем, что процесс регламентации управления на местах в этой стране входит в компетенцию штатов и в большинстве своем местные органы наделены лишь полномочиями, четко определенными штатом и вытекающими непосредственно их них.
В нашей стране эта теория нашла поддержку у В. Безобразова
1
, Н.
Коркунова
2
, А. Градовского
3
, Н. Лазаревского
4
Например, В. Безобразов высказывал мнение о том, что самоуправление и государство нераздельны между собой и что любые попытки разъединить их способны разрушить либо самоуправление, либо государство
5
В соответствии с рассматриваемой теорией, местное самоуправление – это, в первую очередь, одна из форм, согласно которой организовано государственное управление на местах, входящая в общую государственную систему. Другими словами, местные дела – это государственные дела, которые переданы в ведение органов на местах, поскольку именно местные органы в наибольшей степени осведомлены относительно интересов и проблем в местных общинах и поэтому способны удовлетворить их наиболее полно.
1
См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. – 324 с.; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – 124 с.
2
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – 311 с.
3
См.: Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. – 148 с.
4
См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. – 121 с.
5
См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. – С. 11.