Файл: ПОНЯТИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (Функции социального обеспечения)..pdf

2.1. Предмет и метод права социального обеспечения

Самостоятельную отрасль права характеризуют наличие собственного предмета и метода правового регулирования.

Право регламентирует далеко не все фактически существующие общественные отношения, а только их часть, различную на каждом этапе развития государства и общества. Поэтому предметом права социального обеспечения выступает относительно обособленная группа общественных отношений, возникающих при реализации гражданами прав на социальное обеспечение.

Указанным отношениям свойственны следующие черты:

1. они жизненно важны для гражданина (его семьи);
2. это волевые, целенаправленные (разумные) отношения;
3. это устойчивые, повторяющиеся и типичные отношения;
4. это отношения поведенческие, за которыми можно осуществлять контроль.

В структуре предмета права социального обеспечения можно выделить ядро и примыкающие отношения.

Ядро предмета права социального обеспечения образуют материальные отношения:

а) отношения по предоставлению гражданам социального обеспечения в денежной форме:

• пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет; социальных пенсий);
• пособий (по временной нетрудоспособности, по безработице, гражданам, имеющих детей, и др.);
• компенсационных выплат;

б) отношения по оказанию различных услуг:

• медицинской помощи;
• социальному обслуживанию;
• социальной помощи;
• социальной поддержке.

Процессуальные и процедурные отношения рассматриваются как примыкающие к ядру предмета права социального обеспечения и производные от него. Данные отношения способствуют возникновению и развитию материальных отношений, обеспечивают их нормальное функционирование и охрану.

Процедурными являются отношения:

• по установлению специальными органами фактов, имеющих юридическое значение (в первую очередь для решения вопросов о праве граждан на социальное обеспечение). В числе данных органов следует указать Пенсионный фонд РФ, его региональные отделения и управления городах и районах; Фонд обязательного социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования; федеральные и региональные органы исполнительной власти;
• принятию решений о социальном обеспечении;
• предоставлению гражданам социального обеспечения.

Процессуальные отношения возникают при решении:

---

• споров о социальном обеспечении в судах и в вышестоящих в порядке подчиненности органах и учреждениях;
• вопросов, связанных с юридической ответственностью сторон правоотношений.

Кроме того, необходимо выделить ряд отношений, схожих с социально-правовыми правоотношениями, но не являющихся таковыми:

1. отношения по формированию и распределению денежных фондов, предназначенных для социального обеспечения (данные отношения являются предметом финансового права);
2. отношения по управлению социальным обеспечением, которые обладают всеми признаками административных от ношений и, следовательно, являются предметом административного права;

3) трудовые (служебные отношения) между работниками (служащими) организаций (государственных органов), предоставляющих обеспечение, которые входят в предмет трудового и административного права.

Метод права социального обеспечения

Метод права — совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений.

Необходимо выделить следующие особенности метода права социального обеспечения:

1. в зависимости от характера установления прав и обязанностей:

— сочетание государственно-правового и локального правового регулирования (по общему правилу права граждан и обязанности органов (организаций) четко определены нормами права и не могут меняться по соглашению сторон, но в рамках локального правового регулирования органы социального партнерства могут установить дополнительные виды социального обеспечения для работников);

1. в зависимости от правового положения сторон правоотношений:

— стороны в правоотношениях по социальному обеспечению нельзя считать равными (как в гражданском праве), но они и не подчинены друг другу (как в административном праве);

1. по степени свободы действий субъектов права:

• для получения социального обеспечения гражданин должен обратиться в соответствующий орган (или к работодателю) с заявлением и другими необходимыми документами, в противном случае обеспечение предоставлено не будет;
• усмотрение органов социальной защиты населения ограничено (если гражданин предоставил все документы, предусмотренные законом, они обязаны предоставить социальное обеспечение);

1. по способу защиты субъективных прав и обеспечения выполнения обязанностей:

• за защитой своих прав граждане могут обратиться как в вышестоящий в порядке подчиненности орган (организацию), так и в суд, т.е. применяется судебный и внесудебный порядок разрешения споров;
• санкции носят правовосстановительный характер, т.е. граждане, получившие социальное обеспечение обманным путем или получившие его в больших объемах, чем полагается, должны полностью возместить причиненный вред (при этом такие граждане могут быть привлечены к уголовной ответственности за мошенничество);
• применяются специфические санкции (например, размер пособия по временной нетрудоспособности может быть снижен, если получатель без уважительных причин нарушал режим, предписанный лечащим врачом, либо не явился в назначенный срок на врачебный осмотр или на проведение медико-социальной экспертизы);
• что касается приемов и способов правового регулирования, то в праве социального обеспечения имеет место сочетание четырех типов нормативно-правового регулирования общественных отношений: федерального, регионального (на уровне субъектов РФ), муниципального (на уровне городов, районов и др.) и локального (на уровне организаций).

---

Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по материальному обеспечению из внебюджетных фондов социального страхования или за счет средств государственного бюджета лиц, достигших установленного возраста, нетрудоспособных, потерявших кормильца, безработных, семей с детьми, лиц с доходами ниже прожиточного минимума, по оказанию бесплатной медицинской помощи в соответствии с базовыми программами обязательного медицинского страхования, по бесплатному социальному обслуживанию на основании Федерального и территориальных перечней и некоторые другие отношения, а также тесно связанные с ними процедурные и процессуальные отношения, образует самостоятельную отрасль права - право социального обеспечения.^[7]

В настоящее время объективная необходимость выделения указанной совокупности правовых норм, обладающих рядом специфических признаков, в самостоятельную отрасль права уже не вызывает никаких сомнений у отечественных специалистов.

До 60-х годов считалось, что отношения по материальному обеспечению граждан в старости и в случае утраты трудоспособности регулируются нормами трудового, колхозного, административного права. В частности, отечественная наука относила: - отношения по обеспечению рабочих и служащих и членов их семей в старости, при наступлении нетрудоспособности, потере кормильца κ предмету трудового права; - отношения по обеспечению членов колхозов в аналогичных случаях до принятия Закона 1964 «О пенсиях и пособиях членам колхоза» к предмету колхозного права; - отношения по обеспечению в этих же случаях лиц, занятых несением государственной службы - к предмету административною права. Главным критерием для включения данных отношений в предмет той или иной отрасли служил характер общественно-полезной деятельности граждан в прошлом или настоящем: труд на основании трудового договора, труд в качестве члена колхоза, служба в армии, в органах государственной безопасности или внутренних дел и пр.^[8]

Нормы, регламентирующие отношения в области медицинского обслуживания, а также содержания и воспитания детей в детских учреждениях, ни в одной отрасли права детально не изучались. Отдельные проблемы рассматривались лишь в контексте административного или семейного права.

Впервые мысль о том, что право социального обеспечения является самостоятельной отраслью права высказал B.C. Андреев на симпозиуме по социальному обеспечению в Праге в 1966 г. Затем он сформулировал понятия предмета и метода отрасли права социального обеспечения, разработал принципы правового регулирования отношений по социальному обеспечению.^[9]

---

B.C.Андреев предложил относить к предмету права социального обеспечения те отношения, которые соответствуют следующим критериям: - одним из субъектов этих отношений является гражданин, а другим государство в лице его органов управления либо профсоюзов, наделенных государством соответствующими полномочиями, или органы колхозов; - отношения между субъектами носят алиментарный характер, причем обязанным предоставлять соответствующие виды обеспечения выступает государство: - посредством этих отношений обеспечение осуществляется за счет фондов для нетрудоспособных, средств, ассигнуемых на просвещение и здравоохранение.

Если конкретное отношение не отвечает указанным критериям, то его не следует включать в предмет права социального обеспечения. Отношения, возникающие в связи со сбором средств на социальное обеспечение, относятся к финансовому праву, а отношения по управлению социальным обеспечением - к административному праву.

Думается, что названные критерии сохраняют свою научную ценность и в современный период. С учетом новых социально-экономических условий, изменения механизмов финансирования, появления новых социальных опасностей и других факторов, они в несколько преобразованном виде по-прежнему могут и должны служить главными ориентирами при характеристике предмета права социального обеспечения.

Субъектом права на социальное обеспечение может выступать как отдельное физическое лицо, так и семья в целом. Как физическое лицо в отношениях по социальному обеспечению могут участвовать: граждане Российской Федерации, иностранцы - при наличии соответствующих международных соглашений, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы.^[10]

Государственные органы, выступающие вторым субъектом в данных отношениях от имени государства, отличаются большим разнообразием. К их числу относятся: органы министерства труда и социального развития, органы здравоохранения, органы министерств обороны и внутренних дел, органы муниципальной власти и некоторые другие органы.

После выведения средств социального страхования из сферы контроля и управления профсоюзов (т.е. образования Фонда социального страхования РФ) они уже не могут выступать от лица государства в отношениях по социальному обеспечению. За профсоюзами сохранена лишь функция общественного контроля за правильным начислением и своевременной выплатой пособий по социальному страхованию, проведением оздоровительных мероприятий на предприятиях, в учреждениях и иных хозяйствующих субъектах независимо от форм собственности.^[11]

---

Органы колхозов в настоящее время также не являются участниками отношений по государственному социальному обеспечению. Но сельскохозяйственные кооперативы, объединения фермерских хозяйств могут создавать добровольные внутрихозяйственные, отраслевые и региональные формы социального обеспечения в дополнение к государственной системе.

Общественные отношения по распределению средств негосударственных социальных фондов (в том числе профсоюзных, кооперативных, благотворительных и проч.) в предмет права социального обеспечения не входят.

Вторым критерием, который предложил использовать B.C.Андреев в целях отграничения отношений по социальному обеспечению от других групп общественных отношений, является их «алиментарный» характер. Однако ту точку зрения разделяли не все специалисты в области социального обеспечения. В частности, М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова и другие подчеркивали связь социального обеспечения с трудом, хотя признавали, что пенсия по старости не является оплатой прошлого труда, а часть средств фондов общественного потребления вообще распределяется без учета трудового вклада. Вместе с тем, опираясь на расчеты демографов и социологов, они отмечали, что каждый человек за свою трудовую жизнь гораздо больше производит, чем потребляет. Если считать средним возрастом начала трудовой деятельности 19 лет, а выхода на пенсию 62 года, то к 28 годам человек полностью возвращает обществу затраченные на него средства в младенческом, детском возрасте и будущие пенсии, а также расходы на образование, предоставление жилья и других социальных благ. Таким образом, трудящиеся заранее «оплачивают» будущие социальные расходы.^[12]

Однако по современным экономико-демографическим расчетам вопрос об экономических результатах жизнедеятельности поколений решается не столь однозначно. Математическое моделирование показывает, что при фиксированных границах трудоспособного возраста и постоянной доле потребления старшее поколение при быстром росте производительности труда к концу жизни приходит с отрицательным балансом. Чем выше рост производительности труда, тем более вероятно, что рентабельность поколения окажется отрицательной при любых темпах роста населения.^[13]

По вопросу о неэквивалентности отношений по социальному обеспечению можно высказать также следующие дополнительные соображения. Во-первых, социальное обеспечение, здравоохранение и другие области социальной сферы финансировались в результате ежегодного перераспределения средств ОФП, а не за счет созданного в стране за прошлый период валового внутреннего продукта, реальная стоимость которого изменялась каждый год.

---