Файл: Органов местного самоуправления 4.doc

Содержание

Введение

В демократическом государстве организация и осуществление власти основываются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на местном уровне и на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне субъектов федерации. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех законодательных актов.

Данная тема была выбрана мной исходя из моего личного интереса к формированию органов местного самоуправления.

Цель работы состоит в том, чтобы осветить вопрос действующей системы органов местного самоуправления. Рассмотреть органы местного самоуправления именно как систему, показать взаимодействия органов между собой и определить их функции в системе.

Для достижения этой цели, мною были выделены следующие задачи:

Определить понятие и сущность органов местного самоуправления.

Рассмотреть органы местного самоуправления как систему.

Рассмотреть функции органов местного самоуправления.

Основным материалом для моей работы послужили Конституция РФ и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комментарии экспертов к данному закону, а так же другая учебная литература.

1. Понятие система органов местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации является основой конституционного строя и одновременно формой прямого осуществления народом принадлежащей ему власти. После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) оно получило новую смысловую парадигму, в основе которой идея народовластия и принципы демократического государства. Как принцип политического единства, народовластие основано на суверенитете народа, гласности политического процесса, равенства возможности участия населения на всех уровнях публичной власти. Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ), провозгласив в 1993 г. идею местного самоуправления, не раскрывала ее гносеологического содержания, предоставив тем самым возможность трактовать его в либеральном западноевропейском или консервативно-охранительном духе, что стало основой дискуссий по вопросу принципов его организации в современной России.

---

Государственная и местная власть различаются друг от друга по многим позициям, включая объем властных полномочий, ставших причиной политических дискуссий и компромиссов 90-х гг. XX в. Их результатом явились Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г., закрепившие государственное устройство Российской Федерации на конституционно-договорной основе, включающей федерализм и местное самоуправление. Местная власть, как современная форма организации деятельности людей, ее цель и задачи, взаимоотношения с государством и гражданским обществом должны были получить законодательное закрепление. Истории местного управления и самоуправления в Российском государстве посвящено немало исследований, в отличие от его современного периода, связанного с модернизацией и конституционно-правовым закреплением, дающим возможность более точных научных прогнозов относительно перспектив его дальнейшего развития в нашей стране.

Социальные реформы, изменяющие жизнь общества, необходимы для комплексного решения задач, стоящих перед ним, включая местное самоуправление. Так как политика государства не заканчивается на уровне субъектов Федерации, она непосредственно реализуется и на местном уровне, где удовлетворяются основные экономические и социальные потребности граждан, решаются повседневные и насущные проблемы жителей. Конституция РФ 1993 г. положила начало правовому закреплению передачи ряда государственных полномочий на уровень местных общин, что привело не только к положительным, но и отрицательным результатам, которые в принципе были допустимыми. Поэтому научный анализ современной истории правового обеспечения местного самоуправления приобретает актуальность, заключающуюся в оценке достигнутого и дальнейшего развития в сравнении с предыдущим историческим этапом.

Принятие нового Закона N 131-ФЗ прошло спокойно, без особой критики его нового содержания и научных дискуссий, так как оно уже было предварительно изменено поправками и дополнениями, внесенными в него. Если основной задачей Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 154-ФЗ) являлась замена советской системы местной власти и создание ее новой концепции в системе народовластия, то Закон N 131-ФЗ должен был стать началом расширения компетенций гражданского общества. Это поставило задачу приведения в соответствие местных нормативных правовых актов и регионального законодательства, работающих в диалектическом единстве. В то время в научных публикациях и дискуссиях высказывались разные причины замены предыдущего Федерального закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, одна из которых заключалась в урезанных полномочиях местных представительных органов в пользу глав муниципальных образований, закреплявших авторитарную структуру местной власти.

---

Под юридическими формулировками того времени скрывалась старая идея о Советах, но без большевиков, замена этого лозунга стала началом процесса формирования новых общественных отношений, в рамках которых не стало ни крестьян, ни рабочих, ни национального достояния. Начался процесс становления новых общественных отношений. Бюджетные вливания в бизнес и национальные проекты, земельные реформы по типу столыпинской и т.д. привели к огромным материальным издержкам, покрывавшимся из "сырьевого бюджета".

В период действия Закона N 154-ФЗ об организации самоуправления в Российской Федерации проходили проверку новые принципы его организации, дав положительные результаты, они стали основой создания нормативно-правовой базы местного самоуправления. Значительный объем правового обеспечения был передан органам местного самоуправления, что привело к консолидации гражданского общества, но поставило и новые проблемы: разграничение компетенций между муниципалитетами и государственными структурами; обеспечение финансовой самостоятельности муниципалитетов; нарушение государственными структурами муниципальных прав и другие. Кроме того, Закон N 154-ФЗ не вполне соответствовал ряду положений Европейской хартии о местном самоуправлении. Ее основные принципы были изложены А. Гассером в работе "Свобода общин как спасение Европы" (1947 г.). В ней "всеохватывающая муниципальная свобода" рассматривалась как "неотъемлемая предпосылка любого политического, социального, морального оздоровления Европы демократической концепции местного самоуправления".

Особую роль в процессе становления местного самоуправления в Российской Федерации сыграли международные стандарты, ставшие базовой основой его правового регулирования. Всеобщая декларация прав человека в ч. 3 ст. 21 закрепила положение о том, что народное волеизъявление является основой деятельности государственной власти, оно выражается через выборы "при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". К ним относятся: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., подписанная Российской Федерацией 28 февраля 1996 г. и ратифицированная 5 мая 1998 г.; Декларация ООН о правах коренных народов, закрепившая их право на организацию и собственные принципы местного самоуправления (ст. 18 и 19); Декларация о принципах местного самоуправления

---

, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.; Практика Европейского суда по правам человека и другие. В них содержатся стандарты местного самоуправления, устанавливающие: обязанность государств закрепить на конституционном уровне право на местное самоуправление; принципы и правила формирования представительных местных органов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования; полномочия местного самоуправления, которые должны быть закреплены государственным законодательством; перечень вопросов, относящихся к компетенции местной власти, и тех, что могут быть переданы ей для решения органами государственной власти, и другие.

Международные стандарты установили право местного самоуправления:

• 
  на выбор населением модели формирования органов местного самоуправления с учетом местных традиций и условий, что должно быть отражено в диспозитивных нормах муниципального права и законодательства;
  
• 
  привязку его к своей территории, стабильность своих границ, что реализуется законодательством, и обязанность учета мнения населения при ликвидации или преобразовании границ территории местного самоуправления;
  
• 
  ограничение законодательной регламентации и контроля деятельности местного самоуправления со стороны органов государственной власти;
  
• 
  финансовую (бюджетную) самостоятельность, государственное финансирование или софинансирование проектов местного самоуправления и программ совместного ведения;
  
• 
  объединение и межмуниципальное сотрудничество и другие.
  

Принципы (международные стандарты) самоуправления содержатся в общей, теоретической части муниципального законодательства, действующего на локальном уровне, там, где протекает повседневная жизнь людей, формируются свободные от государственного регулирования территории, входящие в состав единого государства.

В Европейской хартии местного самоуправления ст. 3 предполагает: организацию местного самоуправления по типу "парламентской республики"; право регламентирования большинства компетенций местных органов и управление ими в рамках закона и интереса населения; право создания подотчетных и подконтрольных исполнительных органов и т.д., что по компетенциям соответствовало Советам, распущенным Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным. История имеет особенность повторяться, когда на месте разрушенных старых святилищ возводят новые.

Европейская хартия местного самоуправления наделяет муниципальные органы самостоятельностью в осуществлении своих полномочий по вопросам их компетенции в установленном законом порядке. Свобода их действий установлена в п. 1 ст. 3 Хартии, указывающем, что она "в интересах местного населения образует юридическую конструкцию, которая защищает местное самоуправление от произвола". По смыслу эта юридическая конструкция близка п. 2 ст. 1 Закона N 131-ФЗ, указывающему, что местное самоуправление имеет право на "самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций",

---

толкующему о том же предмете, что и Хартия. Таким образом, формальное соответствие с ней было достигнуто. Законодательно это положение можно было и не закреплять, так как в Конституции РФ, в гл. 8, ст. 130, указывается, что "местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью", то есть в ней уже содержатся базовые положения о местном самоуправлении. Поскольку она имеет прямое действие и является главным источником права для законодательной деятельности субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, то дает им право учитывать особенности регионов.

Разработанные на федеральном уровне типовые правила дали местному самоуправлению возможность непосредственного применения норм конституционного права с учетом условий, необходимых для эффективности местной власти. Одной из удачных частей Конституции РФ является гл. 8, позволяющая местному самоуправлению формировать свое правовое пространство и сотрудничать с гражданским обществом, под которым подразумевается та часть местного сообщества, которая заинтересована в его деятельности и готова принимать участие в ней, что не всегда удобно должностным лицам, так как сужает объект их управления.

Применительно к п. 1 ст. 13.2 Закона N 131-ФЗ прямое действие Конституции РФ распространяется и на осуществление охраны общественного порядка и решение иных вопросов местного значения, но ряд законов, принимаемых в развитие Конституции, затруднил пользование этим правом. Кроме того, механизм реализации личных прав граждан на сходы, собрания и т.д. может быть перенесен на местный уровень, поскольку это отнесено к регламентации муниципальных образований и т.д. Например, жители муниципальных образований могут собираться по разным поводам, не ставя никого в известность об этом, и ничего противоправного не происходит, следовательно, муниципальные власти вполне способны самостоятельно контролировать их поведение. Но в случае выхода сложившейся ситуации из-под контроля центральная власть тоже ничего уже не сможет сделать. Остается применить установленные законом меры.

Во всяком случае, Закон N 131-ФЗ стал более демократичным, его нормы и принципы стали основой децентрализации управления и самоуправления. Модель предыдущего государственного устройства, достигнув своего апогея, ушла в историю. Впрочем, до настоящего времени нет единого мнения о том, что уже наступило время "идеального государства" как реализация его абсолютной идеи. Теоретико-правовые исследования истории местного самоуправления в Российской Федерации востребованы еще и потому, что без них оно не решит поставленных задач по привлечению населения к участию в нем и оно не станет фактором народовластия в системе публичной власти. В противном случае инновационные начала современной истории местного самоуправления могут уступить место бесконечным дебатам, полемикам, бюрократизму и т.д., способным свести ее к законам инфернального общества.

---