Файл: Государственная политика и система управления в градостроительной сфере города Москвы.docx

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. Понятие и нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности

Различные аспекты понятия градостроительной деятельности целесообразно начать освещать с легального определения, закрепленного в Градостроительном кодексе Российской Федерации[2].

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

В отношениях городского планирования каждый так или иначе участвует. Кто-то как обладатель права на объекты капитального строительства, кто-то как член местного сообщества, кто-то как представитель власти, как архитектор, инвестор, застройщик и т.д. При этом интересы одного и того же человека в градостроительном освоении территории в его разных ипостасях могут существенно различаться. «Я – инвестор», и «я – житель», это две большие разницы. Даже городские жители, которые не участвуют в обсуждении проектов городского развития, похоже, не заботятся или даже пассивно участвуют в отношениях городского развития. Закон должен защищать его право на благоприятную окружающую среду, и все участники градостроительной деятельности, от властей до строителей, должны учитывать их интересы.

Понятие «градостроительная деятельность» очень обширные, в том числе комплексные работы по обеспечению развития территории: территориальное планирование,градостроительное зонирование,территориальное планирование, архитектура и архитектурное проектирование,строительство объектов инфраструктуры и их реконструкция. В соответствии с градостроительным посредством законодательства и на основе системы градостроительных документов формулируются градостроительные нормативные акты, которые соответствуют статьй 85 Земельного кодекса Российской Федерации [3] основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью.

---

Градостроительство-это теория и практика градостроительства, которая охватывает сложный комплекс социально-экономических, архитектурно-технологических, архитектурно-художественных, санитарно-гигиенических вопросов [19; с. 42].

На законодательном уровне термин «градостроительство» впервые был употреблён в тексте Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295-I «Об основах градостроительства в Российской Федерации».

В действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации термин «градостроительство» приравнен к термину «градостроительная деятельность», законное определение которой дано выше.

Конечно, это очень сложная задача-создать универсальный законодательный механизм, регулирующий отношения многих людей при осуществлении всех видов градостроительной деятельности и обеспечивающий устойчивое развитие территории на основе баланса государственных и частных интересов. И это задача не только Градостроительного кодекса РФ, но я ряда иных нормативных правовых актов различных отраслей российской правовой системы.

Согласно ст. 4 Градостроительного кодекса РФ градостроительные отношения регулируются не только градостроительным законодательством, но и обстоятельствами и способами, предусмотренными Кодексом и другим отраслевым законодательством. Поэтому регламентируется взаимосвязь с принимаемыми мерами по обеспечению безопасности эксплуатации зданий, сооружений, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности.:

— законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных обстоятельств природного и техногенного характера;

— законодательством РФ о безопасности гидротехнических сооружений;

— законодательством РФ о промышленной безопасности опасных производственных объектов;

— законодательством об применении атомной энергии;

— техническими регламентами.

Всё же Ведущая роль регулирования по-прежнему остается Градостроительному кодексу РФ – основному документу, регламентирующему градостроительную деятельность и устанавливающего ее основные принципы.

Особое значение для всей градостроительной деятельности имеет вопрос территориального планирования [13; с. 66].

Во-первых, отраслевой характер документа территориального планирования. На самом деле роль институтов, ответственных за комплексное и сбалансированное развитие территории, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, не сводится к тому, что роль институтов, ответственных за комплексное и сбалансированное развитие территории.

---

Во-вторых, характер документа территориального планирования. Для территории поселения такие документы можно разделить на четыре уровня–федерация, субъект, муниципальный район и само поселение. Представляется, что процессу территориального планирования следует придать определенный порядок, создав цикл. В противном случае муниципалитеты могут оказаться в крайне сложном положении. Ведь они несут ответственность перед жителями за развитие населенных пунктов и состояние окружающей среды.

Особенно сложно реализовать нормы Кодекса о градостроительном зонировании без ущерба для развития территорий.

Безусловное достижение Кодекса – достаточно четкое определение термина «градостроительный регламент». Некоторый недостаток этого определения видится только в том, что в специальной главе Кодекса о некоторые ограничения на землепользование и объекты капитального строительства в соответствии с Постановлением о градостроительстве не раскрываются в градостроительном зонировании. Предполагая, с другой стороны, это хорошо, потому что позволяет муниципалитетам самостоятельно вводить какие-либо ограничения на территориальную площадь.

Прямого определения понятию «виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» Кодекс не дает. Однако нетрудно догадаться, что это перечень видов деятельности или функций, используемых объектами, которые разрешены в границах определенной территориальной зоны. Необходимо только определить уровень детализации вида деятельности, не допуская таких глупых записей «эксплуатация здания», какие, к сожалению, зачастую встречаются в правоустанавливающих документах на земельные участки [17; с. 50].

Сегодня органы местного самоуправления городских округов и поселений имеют реальную возможность влиять на размещение на своей территории объектов, необходимых для устойчивого развития. На основе генерального плана и планируемого проекта разрабатывается лицензионный пакет, проводится публичный аукцион в форме конкурса, в котором победитель имеет право построить конкретный объект с определенным функциональным назначением, без права его изменения. Продаются на торгах находящиеся в муниципальной собственности здания и помещения или право их аренды с фиксацией функционального назначения [16; с. 44].

Помимо разрешенных к использованию видов, градостроительные регламенты содержат максимальный размер участка и максимальные параметры, позволяющие осуществлять строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры. Принципиально меняет Кодекс отношения в части обеспечения качества проектных работ.

---

По Кодексу рамки для целей проектирования устанавливаются результаты инженерных изысканий, градостроительный план участка, требования технических регламентов и технических условий на подключение объектов к сети инженерно-технического обеспечения.

Старый Градостроительный кодекс [15] обеспечивал систему для создания и ведения государственного градостроительного кадастра-информации, необходимой для осуществления градостроительной деятельности.

При этом планируется ведение государственного градостроительного кадастра на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, а также в случае передачи соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления. Однако для создания такой системы почти ничего не было сделано. Для этого есть много причин, как объективных, так и субъективных.

Главное, на мой взгляд, это:

во-первых, систему предполагалось строить сверху вниз, в то время как основное производство и потребление информации на нижнем муниципальном уровне;

во-вторых, не были созданы нормативные предпосылки ни для формирования информационных ресурсов, ни для их использования;

в-третьих, не была предложена рациональная модель финансирования системы.

Действующий Кодекс исключает употребление слова «кадастр» применительно к информационным системам обеспечения градостроительной деятельности и делает их муниципальными. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] ведение систем отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Предусмотренный Кодексом единый порядок ведения позволит в перспективе передавать в удобной для использования форме необходимые сведения, как на уровень субъекта Федерации, так и на федеральный уровень. Единственно не стоило прямо записывать, что ведение систем осуществляется органами местного самоуправления. В ряде регионов успешно зарекомендовала себя практика, когда муниципальную информационную систему ведут в качестве операторов структуры субъектов, подведомственные органам архитектуры и градостроительства.

Это, помимо прочих преимуществ, дает возможность привлекать средства из бюджетов субъектов федерации для управления муниципальной системой. С учетом финансирования этих систем также логично, что расходы на предоставление информации органам государственной власти Российской Федерации и субъектам Российской Федерации бесплатно покрываются из соответствующего бюджета.

---

Большое внимание в Кодексе уделяется вопросу участия населения в принятии градостроительных решений путем проведения публичных слушаний. Это однозначно положительный момент. Однако эффективность механизмов защиты интересов граждан, изложенных в Кодексе, вызывает сомнения. Во-первых, правила землепользования и застройки должны обеспечивать уважение права людей на хорошие условия жизни и труда, которые действительно должны широко обсуждаться до их принятия. Эти правила должны быть стабильными и меняться не чаще одного раза в четыре-пять лет.

Градостроительные регламенты должны быть обязательными для всех участников градостроительной деятельности, осуществляемой на территории поселения[14; с. 49].

Если градостроительные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, тогда к таким отношениям применяется:

— земельное законодательство;

— лесное законодательство;

— водное законодательство;

— законодательство об особо охраняемых природных территориях;

— законодательство об охране окружающей среды;

— законодательство об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

— иное законодательство Российской Федерации.

Исходя из анализа указанных норм, можем сделать вывод, что в рассматриваемой сфере приняты и действуют множество нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты ведения градостроительной деятельности. Однако, к сожалению, несмотря на это, количество нарушений градостроительного законодательства не уменьшилось. Практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции представляет, что в России одним из наиболее распространенных преступлений является самовольная конфискация земельных участков, самовольное строительство, незаконное строительство при отсутствии разрешения.

Считаем, что причинами этого являются, в том числе, недостаточная информированность населения и должностных лиц коммерческих организаций о действующих градостроительных нормах, а также «тяжелый» для осмысления язык законов, регулирующих предоставленную сферу, что затрудняет использование законов. Не специалисты не способны понять действующие нормы, а возможности нанять хорошего специалиста есть не у каждой организации или гражданина. Также причинами нарушений являются излишние бюрократические проволочки при получении разрешений и согласований на строительство и реконструкцию. И, видимо, недостаточно строгая юридическая ответственность за указанные нарушения.

---