Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

Президент назначает некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назначает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную деятельность.

Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти связаны главным образом с кадровыми вопросами. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают высшие представительные органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).

Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.

Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регулируются законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к общественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местности, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др.). Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринимательской деятельности, свобода совести и др.).

При введении военного и чрезвычайного положения Президент РФ немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Случаев введения военного положения не было. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении Указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действовавший Указ).

Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства, безопасности и территориальной целостности страны, в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.

Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. Непосредственно ему (а не Председателю Правительства) подчиняется министр обороны, а также некоторые другие руководители министерств и ведсЗмств, имеющие в своем распоряжении войска (министр внутренних дел, директор Федеральной службы безопасности, министр по чрезвычайным ситуациям и др.). Президент утверждает военную доктрину РФ по обеспечению военной безопасности страны (утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г., текст ее не является секретным, он опубликован)¹, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (в соответствии с положениями о казачьих воинских формированиях он назначает или утверждает также их войсковых атаманов).

При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В составе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Президента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.

Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы делегаций по уполномочию Президента), подписывает ратификационные грамоты (после принятия законов парламентом о ратификации международных договоров), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (эти грамоты адресуются главой одного государства главе другого государства). После консультаций с соответствующими комитетами палат Федерального Собрания (обычно это Комитет по иностранным делам) Президент назначает и отзывает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Мнение комитета не является решающим.

Определенные полномочия принадлежат Президенту РФ в качестве члена (а по традиции — председателя) Высшего государственного совета Союзного государства Белоруссии и России.

Имеет место делегирование Президенту РФ полномочий частного характера законами парламента (например, в 2002 г. в сфере оборота драгоценных металлов и камней).

¹ См.: Российская газета. 2000. 25 аир. Эта доктрина характеризуется как документ переходного периода — периода становления демократической государственности, многоукладной экономики, преобразования военной организации государства, динамичной трансформации системы междунаррдных отношений.

Выполнение функций Президента РФ требует соответствующего обеспечения, в том числе материального. В государственном бюджете 2002 г. оклад Президента РФ составлял 344 тыс. руб. в год (т.е. 11,5 тыс. долл. США, тогда как годовой оклад Президента США — 400 тыс. долл. США). На содержание института президентства и обеспечение деятельности Президента РФ отпущено 49,1 млн руб., на представительские расходы — 7,5 млн, на содержание резиденций Президента — 41 млн руб.

Ограничения президентской власти. Широкие функции Президента предполагают необходимые ограничения. Без них президентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограничения заложены в Конституции РФ системой сдержек и противовесов, которая относится и к президентской власти. Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции и законов РФ. Во-вторых, деятельность Президента ограничена сроком. Установлен четырехлетний срок президентства с возможностью выборов еще на один срок. Президент РФ может быть и не избран на второй срок, если он выполнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента РФ имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента РФ могут быть обжалованы в Конституционный Суд, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, относящихся к коммунистической партии). Наконец, Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных процедур, рассматриваемых ниже.

Конституция РФ налагает на Президента определенные обязанности и устанавливает некоторые запреты. При формировании Правительства он обязан кандидатуру премьер-министра согласовать с Государственной Думой. Установлен срок, в течение которого Президент РФ обязан подписать или возвратить в парламент со своими замечаниями закон (право вето), он обязан его обнародовать в определенный срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен принести присягу, без этого он не вступает в должность. Есть и другие процедурные обязанности Президента, связанные со сроками. Он должен назначить в течение 15 дней референдум, если Конституционный Суд установил, что все документы оформлены правильно, ежегодно обращаться с посланиями к парламенту и т.д. Президенту РФ запрещается любое совмещение должностей и мандатов. Он не может быть членом парламента и депутатом местного законодательного органа или органа самоуправления, его главой, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой. Он не может занимать должности в общественных объединениях, коммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью. На время президентства он может приостановить членство в политической партии (если он состоит в партии). В настоящее время (2002 г.) Президент РФ в какой-либо партии не состоит.

Акты Президента РФ. Осуществляя свою деятельность, Президент РФ применяет различные документы'. Он направляет в парламент послания, обращается с письмами к председателям палат парламента, объясняя причины использования президентского вето, направляет письма при осуществлении согласительных процедур или консультаций. Президент РФ издает нормативные и ненормативные правовые акты — указы и распоряжения (последние, как правило, имеют ненормативный характер), обязательные для исполнения на всей территории РФ (ст. 90 Конституции РФ). Они имеют прямое действие и не нуждаются в какой-либо ратификации (одобрении) законодательными или исполнительными органами субъектов РФ. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и законам. Это значит, что они имеют подзаконный характер. Однако они не могут быть отменены законом. Их несоответствие Конституции РФ и федеральным законам устанавливается лишь Конституционным Судом РФ или иными судами (имело место признание указа Президента РФ не соответствующим закону судом общей юрисдикции в 1996 г.), в результате чего они утрачивают силу (их отменял сам Президент РФ).

Указы Президента РФ могут временно замещать законы с целью восполнить пробел в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Конституционный Суд РФ в 2001 г. также постановил, что такие указы могут издаваться для устранения противоречий в законодательстве (действуют, пока парламент не устранит противоречия). Это существенно расширяет указные полномочия Президента, его усмотрение. Все такие указы также не должны противоречить действующим законам и имеют ограничения во времени: до принятия закона по данному вопросу парламентом. В этом случае указ утрачивает силу. Обычно после принятия некоторых законов Президент РФ публикует списки статей указов, отменяемых им.

Указы Президента РФ вступают в силу единовременно на всей территории РФ по истечении семи дней после их первого официального опубликования.

Указами Президента РФ о собственности, свободе торговли, роли партий, о создании новых органов законодательной власти, о подготовке новой Конституции РФ и другими, особенно принятыми в начале 90-х годов, были коренным образом, принципиально изменены многие общественные отношения в стране.

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность

Ответственность Президента РФ как представителя государства и должностного лица. Президент за свои действия может нести ответственность. Он выступает в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ в связи с ходатайством о признании его акта неконституционным (это имело место, например, при рассмотрении указов Президента РФ Б.Н. Ельцина о запрещении коммунистической партии). Ненормативный акт Президента может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде, если этим актом нарушены законные экономические интересы и права физического или юридического лица — предпринимателя. Президент может оказаться ответчиком по гражданскому иску в Верховном Суде РФ или ином суде общей юрисдикции (куда сначала подается иск, доходящий затем до Верховного Суда). Так было, например, в 1996 г. в связи с иском мэра г. Владивостока В.И. Черепкова, освобожденного от должности мэра Президентом РФ Указом 1994 г. Хамовнический межмуниципальный суд признал незаконным Указ Президента РФ (Президент, исполняя решение суда, восстановил В.И. Черепкова новым указом в прежней должности). Возможны также иски имущественного характера, если указы Президента РФ противоречат закону и нарушают законные имущественные интересы и права физических или юридических лиц. Во всех этих случаях Президент может выступать только как представитель государства, к которому по существу обращен иск. Он не присутствует лично в суде (такова практика государств мира), его представляют уполномоченные им должностные лица (члены Правительства, руководители Администрации Президента и др.), назначенные им адвокаты, иные лица. Сказанное относится и к президентам республик в составе РФ, главам администраций субъектов Федерации.

Вместе с тем Президент РФ может нести ответственность не только как представитель государства, но и ответственность в личном качестве как должностное лицо. В связи с этим возможно лишь досрочное освобождение Президента РФ от должности, дальнейшие санкции последуют потом, когда глава государства станет обычным гражданином. Наконец, он может быть освобожден от должности и не в связи с ответственностью, а по объективно сложившимся обстоятельствам.

Досрочное прекращение полномочий Президента РФ возможно: 1) в результате отставки по его желанию; 2) при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) в случае отрешения от должности (импичмента).

Отставка Президента РФ имела место 31 декабря 1999 г. (Б.Н. Ельцин). Временное исполнение обязанностей Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ (п. 3 ст. 92) перешло к Председателю Правительства РФ (В.В. Путин). Исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В других отношениях он пользуется объемом полномочий Президента РФ (например, и.о. Президента В.В. Путин в 2000 г. налагал вето на законы, принятые парламентом). 12 февраля 2001 г. принят Закон о гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих обязанностей в случаях истечения срока пребывания в должности, отставки и прекращения исполнения полномочий в связи со стойкой неспособностью их осуществлять, а также членам его семьи¹. Закон предусматривает, что Президент, прекративший исполнение своих полномочий по указанным выше основаниям (но не в результате импичмента), не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу, личному досмотру. Это распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку. Предусмотрены пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% прежнего оклада, государственная охрана, государственная дача, бесплатная правительственная связь, аппарат помощников, медицинское обслуживание ему и членам семьи и т.д. В случае отставки организуются досрочные выборы Президента РФ.

Конституция РФ, федеральное законодательство не регулируют процедуры прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, и на практике это не имело места. В зарубежных странах, где это в единичных случаях осуществлялось (в 1980-х гг. в Тунисе, в 2000— 2001 гг. в Боливии, Перу, Хорватии), иногда создавалась специальная медицинская комиссия, в решении вопроса участвовал орган конституционного контроля. О возможности такой процедуры говорится в некоторых основных законах субъектов РФ.