Файл: Государственное и муниципальное управление_Чиркин В.Е_Учебник_2003 -320с.doc

Необходимое и волюнтаристское администрирование. Возможность применять «силовые» приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Теоретически она позволяет ему в пределах закона принимать любые решения по управлению. Это так называемые дискреционные полномочия. Чаще всего это прерогатива исполнительного органа (если решение принимается коллегиально) или чиновника (лица, находящегося на классифицированной государственной службе, а не обычного государственного служащего). В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник может принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления, например, может удовлетворить заявление гражданина (например, о предоставлении муниципального жилья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях — право административным путем решать вопросы лиц и органов, не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполнительной власти издают подзаконные акты (например, акты правительства) или акты органов исполнительной власти муниципального образования. Такие акты могут издаваться на основании делегирования полномочий представительным органом (парламентом, советом муниципального образования). Часто парламент, издавший закон, поручает правительству его актами урегулировать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации бывают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением определяет способы исполнения решения совета муниципального образования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и нормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делегирования. Чаще всего они принимаются на основе так называемой рег~ ламентарной власти, когда конституция или устав муниципального образования дает исполнительному органу или должностному лицу право издавать акты не только индивидуального действия, но и нормативные правовые акты для регулирования общественных отношений, если они не урегулированы законом.

Такие акты, имеющие властный характер, могут иметь разное содержание и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все последствия таких актов. Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администрирование, когда без учета существующих реалий отдаются команды, например, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразднить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками отдельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъективными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации с другими и т.д.

Для того чтобы правильно принять управленческое решение (но не только для этого), используются приемы менеджмента.

Менеджмент в государственном управлении и местном самоуправлении. Менеджмент может включать (а может и не включать) администрирование, но отнюдь не сводится к нему. Слово «менеджмент» имеет в своей основе латинский корень слова «манус» — рука, что созвучно с русским существительным «руководство». Приемы менеджмента используются в разных сферах управленческой деятельности (для руководства предприятием, учреждением, общественным объединением и т.д.). Менеджмент в государственном управлении и местном самоуправлении (ниже для краткости: государственный и муниципальный менеджмент) имеет свои особенности, вытекающие прежде всего из того факта, что менеджер (субъект управления, которым в редких случаях может быть государственный или муниципальный орган, но чаще всего это должностное лицо) обладает полномочиями, производными от публичной власти. Хотя в государственном управлении и местном самоуправлении эта власть неодинакова, она всегда является важнейшим ресурсом менеджера, действующим в том числе и психологически. Свои полномочия (власть) менеджер использует не всегда, иногда предпочитая другие способы воздействия (например, личный авторитет как способного, умелого, знающего человека). Это отличает менеджмент от администрирования, которое всегда имеет властный характер.

В отличие от публичного администрирования, которое может распространяться на страну в целом, определенный регион (субъект федерации) и др., государственный и муниципальный менеджмент имеет более узкую сферу воздействия и более конкретный характер. Обычная сфера менеджмента — сравнительно небольшой коллектив (хотя это может быть и предприятие с тысячами рабочих, и область с миллионным населением), действия менеджера в этом коллективе и от имени коллектива вовне. Объектом менеджмента может быть коллектив, работу которого менеджер хочет усовершенствовать, хаос, который он стремится прекратить, отдельный работник, от которого он добивается усидчивости и аккуратности, процесс делопроизводства, который он хочет сократить.

Менеджмент, независимо от того, используются ли властные полномочия, как правило, имеет определенные личные аспекты. Необходима персональная связь руководителя с объектом управления, в конечном счете с работниками, которые составляют кадровую основу объекта, с населением территориального коллектива. Деятельность менеджера включает формирование психических установок, создание хороших личных отношений в коллективах органов государственного и муниципального управления. Не властные приказы, а человеческий фактор играет важную роль в деятельности менеджера. Наиболее общая цель менеджмента — повышение организованности, упорядоченности, эффективности деятельности коллектива.

Внешняя среда менеджмента. Менеджер действует в определенной среде, окружении. Учет факторов внешней среды (окружения) имеет большое значение для результативности менеджмента. Они не поддаются контролю со стороны менеджера, и самая удачная организация дела может провалиться из-за негативного воздействия неконтролируемых факторов. Среди последних различаются факторы прямого воздействия (ближайшее окружение) и факторы косвенного воздействия (отдаленное окружение).

К факторам прямого воздействия относится, прежде всего, правовая основа управленческой деятельности. Каждая организация, орган, менеджер имеют конкретный правовой статус, определенные права и обязанности. Менеджер должен выполнять свои обязанности и не вправе выходить за пределы полномочий. Деятельность менеджера зависит от неподчиненных ему органов и лиц. Он может сократить некоторые свои программы, если «смежники» успешно работают, или, напротив, вынужден брать на себя дополнительную нагрузку, если его партнеры плохо выполняют свои функции. Менеджеру приходится своей деятельностью компенсировать их недостатки. Это отвлекает его от основной работы, может снижать ее эффективность.

Для работы менеджера в государственном и муниципальном управлении важнейшее значение имеет общественная среда — поддержка его деятельности партиями, общественными организациями, активность населения (в том числе политическая), степень партиципации населения в решении общественных и государственных дел. Отрицательное отношение коллектива может заставить менеджера отказаться от намеченного мероприятия.

Политическая и правовая культура населения и соответствующего коллектива также является фактором (в основном идеологическим) прямого воздействия. Чтобы действия руководителя были правильно поняты в коллективе, он должен учитывать этот фактор.

Следующий фактор прямого воздействия — это отношение к действиям менеджера со стороны вышестоящего органа, должностного лица, начальника. Менеджер, оценивая меры, которые он должен предпринять, заранее просчитывает возможное отношение к ним со. стороны руководства. Иногда менеджер идет на риск. Предвидя отрицательную оценку, менеджер полагает, что если принятые им мерь! дадут значительный эффект, руководство их одобрит.

Факторы косвенного воздействия (уровень развития и состояние экономики в стране, уровень жизни населения, демографическое состояние общества, национальные отношения, роль средств массовой информации, международное окружение и др.) не оказывают такого влияния на конкретные операции менеджера, но их тоже нужно учитывать.

Простой пример. Прогноз социальной ситуации свидетельствует, что развивается активность женщин при овладении профессиями, ранее считавшимися мужскими. Можно ожидать превалирования девушек среди студентов по данной «мужской» специальности в 'конкретном государственном вузе. Соответственно менеджер должен принять меры, чтобы переоборудовать места санитарии и гигиены, перераспределить число комнат в общежитиях.

- Подчиненность или неподчиненность органа, организации, должностных лиц — ключевой вопрос в выборе форм менеджмента. Подчиненность объекта дает возможность прямого руководства методом команд, с неподчиненными объектами устанавливаются контакты путем координации (согласования действий), прямого сотрудничества, обмена информацией, взаимных консультаций.

По своей управленческой структуре организация может быть унитарной, единой, а может состоять из многих департаментов, отделов, подразделений. В унитарной организации ее начальник (заведующий, руководитель) непосредственно направляет служебную деятельность каждого члена коллектива. Он дает конкретные задания сотруднику и проверяет исполнение. В сложной организации, состоящей из многоступенчатых подразделений, начальник (директор, заведующий) уп-равляет ею. через руководителей нижестоящих подразделений. Он может, конечно, в необходимых случаях давать прямые указания всем сотрудникам, но обычно это не принято.

Сложившаяся управленческая и деловая культура органа, организации, а также культура ее персонала (в том числе и общая культура сотрудников) оказывает значительное влияние на методы управления, его стиль. Члены слаженного коллектива легко контактируют друг с другом по работе, оказывая взаимную помощь. Общая культура членов коллектива позволяет менеджеру использовать гибкие средства руководства, чаще прибегать к разъяснению заданий и просьбам вместо команд. С другой стороны, члены коллектива помогают менед-жеру в постановке промежуточных задач, их решении. Важное значение для оценки возможностей управления имеют ресурсы, находящиеся в распоряжении менеджера. С ограниченными людскими, финансовыми, техническими ресурсами нельзя ставить глобальные задачи, как бы привлекательны они ни были. Это уронит авторитет организации, ее руководства, может повлечь взыскания со стороны вышестоящих инстанций.

Наконец, степень оборудования, организации современной технологией хотя и не влияет на существо менеджмента, может оказывать воздействие на стиль руководства (например, указания по телефону или компьютерная информация). В то же время излишний акцент на технику может снижать значение необходимых личных контактов.

Функции, структура и процессы менеджмента. Вся разноплановая работа менеджера может быть связана с тремя функциями, составляющими замкнутый цикл менеджмента: принятие управленческого решения, его осуществление и контроль, включающий оценку последствий решения. Сказанное не означает, что эти функции обязательно выполняются в такой последовательности. Напротив, в процессе решения возникают новые задачи, а контроль (в форме учета, оценки и т.д.) может присутствовать на любой стадии.

Каждая из названных функций может быть разделена на ряд составляющих. Принятие управленческого решения (например, открывать или нет новую специальность в государственном вузе по подготовке специалистов в сфере муниципального управления) состоит из трех главных составляющих: оценка ситуации, прогнозирование и планирование. Сначала оценивается ситуация в стране, выясняются потребности в специалистах высшей квалификации по муниципальному управлению.

Затем составляется прогноз на будущее. Прогнозы имеют вероятностный характер, но если прогноз выполнен качественно, он становится основой для планирования.

На основе прогноза создаются конкретные планы подготовки с учетом более дробной специализации (например, по различным отраслям муниципального управления). Новые планы с уточненными показателями составляются поэтапно.

Планирование завершается -принятием основного решения (промежуточные решения принимаются на всех этапах до этого). Решение — это выбор определенного способа действий. При этом важно выбрать оптимальный вариант. В сфере государственного и муниципального менеджмента решение оформляется актами, имеющими властное значение и особую юридическую форму (приказа или распоряжения органов исполнительной власти).

Процесс принятия решения распадается на три части: отсечение нежелательных вариантов, выбор рациональных вариантов из возможных, выбор из числа рациональных наилучшего решения, т.е. такого, который обеспечивает наиболее эффективное достижение цели в конкретных условиях.

Процесс принятия решения начинается с оценки ситуации, информации, ранее принятых решений по этому или смежным вопросам, их последствий и т.д. В результате оценки менеджер формулирует проблему, степень ее важности и необходимость ее выполнения.

На следующем этапе руководитель и коллектив должны установить ограничения и критерии для принятия окончательного решения. Здесь особенно важна беспристрастность. Критерии оценки решения связаны с выбором вариантов. Здесь могут быть учтены сроки работы, наименьшие затраты, та или иная схема работы, сопутствующие проблемы, объем, возможности публикации и т.д.

Организация и процесс менеджмента. Осуществление решения — самый трудоемкий и напряженный этап государственного и муниципального менеджмента. Реализация решения включает несколько составляющих: организацию (осуществление организационных мероприятий), регулирование и-координацию деятельности, активизацию деятельности организации и ее сотрудников путем убеждения, стимулирования и принуждения. Это не означает, что действия должны осуществляться именно в такой последовательности. Изменение организационных форм возможно на любом этапе, когда в этом возникает необходимость. Учет и контроль, равно как и принятие новых, промежуточных решений, свойственны разным этапам.

Реализация принятого в соответствии с решением плана требует определенной организации (управленческой структуры) и организационных мероприятий. С одной стороны, организация, определенная {Структура уже имеется. Это тот коллектив государственного или муниципального органа, учреждения, который выполняет решение-план. [Однако зачастую решение предполагает определенную перегруппи-ровку сотрудников, возложение на них новых задач, а иногда создание внутри организации временных мобильных групп со своими лидера-ми-руководителями. С другой стороны, для выполнения решения может быть создана новая организация, произведено организационное разделение прежней, она может быть усилена новыми сотрудниками иr т.д. Ее менеджер будет выполнять задачу, намеченную не им, но в процессе выполнения этой задачи он будет принимать самостоятельные решения.