Файл: Этапы развития бюджетной системы Российской Федерации.pdf

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 -1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК “О республиканских и местных бюджетах” от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. [15, С. 23]

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

Государственный бюджет СССР

Союзный бюджет

Государственные бюджеты союзных республик

Бюджет государственного социального страхования

Республиканские бюджеты союзных республик

Государственный бюджет автономных республик

Местные бюджеты

Республиканские бюджеты автономных республик

Бюджеты

городов (районов)

Бюджет

областей и краев

Областные (краевые) бюджеты

Бюджеты городов республиканского областного подчинения

Бюджеты городов, районов

Районные бюджеты

Бюджеты городов районного подчинения

Бюджеты городов, районов

Поселковые бюджеты

Рисунок 2- Бюджетная система СССР

Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования (рис. 2).

Такой состав бюджетной системы просуществовал вплоть до 1991г.

2.3 Бюджетная система СССР конца 80-х годов

Бюджетная система СССР до середины 1980-х годов в целом была сбалансированной. Доходы союзного бюджета на 0,5–1,5% ВВП превышали его расходы. Особенностью бюджета СССР была аномально высокая доля государственных расходов в ВВП, что было связано с государственной собственностью на предприятия и необходимостью государственных инвестиций в их развитие. Расходы консолидированного бюджета СССР (сумма союзного и республиканских бюджетов) превышали половину ВВП.

Дефицит бюджета СССР впервые возник в 1985 году и нарастал в последующие годы. С 1988 года он составлял примерно 10% ВВП и финансировался за счет внешних займов, продажи золотовалютных резервов и кредитов Центрального банка союзному правительству.

Ситуация резко изменилась после распада СССР. Со второй половины 1993 года масштабы прямого государственного вмешательства в экономику начали стремительно сокращаться в условиях острейшего налогового кризиса. Из-за плохо предсказуемого снижения доходов бюджета потребовалось резко уменьшить его расходы. Их структура оказалась крайне нерациональной, так как урезание (секвестирование) статей расходов бюджета проходило в острейшей политической борьбе, под давлением различных лоббистских групп (АПК, ВПК, банки, сырьевой сектор). В целом за 1992–1998 годы государственные расходы (включая внебюджетные фонды) в долях ВВП сократились почти наполовину, причем наиболее существенно – на оборону, на народное хозяйство[1], на науку, на бюджетные ссуды. Доля расходов консолидированного бюджета на государственное управление и охрану общественного порядка практически не менялась.

Справедливости ради следует отметить, что вынужденное сокращение вмешательства государства в экономику в рассматриваемый период наблюдалось во всех постсоциалистических странах. Более того, считалось, что приватизация, снижение государственных расходов и облегчение налогового бремени создают необходимые условия для роста частных сбережений и инвестиций, которые по определению эффективнее государственных. Однако если такое сокращение государственного регулирования было необходимо и оправданно для стабилизации финансов и поддержания краткосрочного равновесия бюджета, то оно явно превышало пределы, которые позволили бы обеспечить устойчивое долгосрочное развитие.

2.4 Бюджетная система России 90-х годов

В середине 1990-х годов налоговые поступления постепенно сокращались, рос дефицит бюджета. Он немного уменьшился в сентябре–октябре 1996 года, когда были сокращены расходы бюджета. Немалую роль в этом сыграл Указ Президента РФ «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения бюджета во втором полугодии 1996 года» от 18 августа 1996 года № 1208. Он временно приостановил действие всех решений об увеличении расходов бюджета, за исключением указов по выплате пенсий и постановления по обеспечению жильем военнослужащих. Это решение помогло поддержать финансовую стабильность. Но оно шло вразрез с политической этикой, поскольку нарушало взятые исполнительной властью обязательства, в том числе предвыборные.

В августе 1996 года, после переизбрания президентом Б. Н. Ельцина, было сформировано «правительство младореформаторов». В 1997 году перед ним стояла основная цель – преодолеть бюджетный кризис. Для балансирования бюджета предстояло реструктурировать расходы и существенно их сократить – шаг, исключительно болезненный с политической и социальной точек зрения.

До тех пор ни одному российскому правительству не удавалось преодолеть давление популистски настроенного парламента и обеспечить принятие реалистичного бюджета. Его расходы из года в год превышали доходы. Из-за неспособности обеспечить сбор налогов дефицит до 1995 года покрывался за счет эмиссии, а в дальнейшем – за счет наращивания заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках. Такая практика делала национальную экономику крайне уязвимой по отношению к внутренним и внешним шокам. Все это в конечном счете и предопределило финансовый кризис 1998 года.

Государственные расходы к середине 1998 года колебались в пределах 46–48% ВВП. С начала 1990-х годов существенно изменилась их структура: социальные расходы и расходы на государственное управление выросли примерно на треть, а расходы на оборону и правоохранительные органы сократились в 1,5 раза, на услуги народному хозяйству – почти в 2 раза. Параллельно росли расходы на обслуживание государственного долга. В 1996 году они взлетели в связи с финансированием дополнительных бюджетных расходов в период выборов президента и депутатов Госдумы. И это при том, что серьезные послабления в налоговой политике привели к снижению налоговых поступлений.

Сокращения расходов оказалось недостаточно для обеспечения бюджетного равновесия. Государственный сектор экономики сжимался, одновременно сокращались дотации госпредприятиям. Это сопровождалось принятием нового социального законодательства, которое законсервировало еще советские социальные обязательства государства и не стимулировало реформы этой крайне чувствительной области. В результате увеличилось финансирование социальной сферы и государственного управления. Бюджетные средства из производственной и оборонной сфер перетекли в социальную.

В 1998 году правительство попыталось навести порядок в расходовании средств федерального и местных бюджетов[9]. В июне 1998 года была принята Программа экономии государственных расходов. Предполагалось сократить неэффективные социальные льготы, инвестиции и дотации в отдельные отрасли и тем самым снизить расходы бюджета до 1,6% ВВП. Но усилия в основном сводились к упорядочиванию отдельных расходов и ликвидации особенно нерациональных их направлений. Проблема осложнилась: следовало отказаться от многих обязательств государства, выполнить которые было невозможно без опасного наращивания государственного долга, и изменить порядок финансирования расходов бюджета.

Главной предпосылкой финансового кризиса 1998 года стало наращивание внутреннего и внешнего государственного долга. За 1994–1999 годы внутренний долг увеличился с 21,7 до 28,0% ВВП, причем в начале периода основная его часть приходилась на кредиты ЦБ, а к концу – на обязательства по государственным ценным бумагам. Расходы на обслуживание внутреннего долга в 1996 году составляли 2,3% ВВП, в 1997 году – уже 4,7% ВВП, а в первой половине 1998 года снизились до 3,6% ВВП. В 1996–1998 годах шло активное заимствование на внешних финансовых рынках.

На 1 января 1998 года общая долговая нагрузка на российскую экономику достигала 49,8% ВВП и была относительно невысокой по сравнению с другими странами. При этом собственно российский долг составлял лишь четверть суммы, остальное – долг, доставшийся России в наследство от СССР. Однако за 8 месяцев 1998 года доля долговых обязательств России в общей сумме внешнего долга, включая задолженность СССР, достигла 36,7%.

За 1997-1998 годы задолженность по государственным ценным бумагам выросла до 95% общего внутреннего долга. Особенность ситуации состояла в том, что внутренний долг был краткосрочным, и значительная его часть принадлежала нерезидентам. Правительство подготовило программу выхода из кризиса и согласовало ее с МВФ 16 августа 1998 года. Она предусматривала введение плавающего курса рубля с его девальвацией до конца года примерно до 9 рублей за доллар; введение трехмесячного моратория на погашение внешних долгов российских банков; принудительную реструктуризацию долгов по государственным ценным бумагам (ГКО-ОФЗ).

Правительство обнародовало программу 17 августа, но без схемы реструктуризации внутреннего госдолга. После такого объявления фондовый рынок за неделю обвалился на 29%. С недельным опозданием правительство все же представило общественности и схему реструктуризации. Общая сумма замороженного внутреннего долга России составила 265,3 млрд рублей (42,2 млрд долларов по курсу на 14 августа 1998 года). В обращении остались ОФЗ на сумму около 75 млрд рублей со сроками погашения в 2000–2001 годах.

26 августа Центральный банк, растратив значительные запасы валютных резервов на поддержание курса рубля, приостановил торги на ММВБ на неопределенный срок. С 28 августа приостановили торги и региональные валютные биржи. В дальнейшем из-за сокращения своих валютных резервов ЦБ уже не мог удерживать курс рубля, к 9 сентября он упал до 20 рублей за доллар. При такой цене доллара банки не могли погасить валютные кредиты, банкротство многих из них в условиях начавшейся паники стало неизбежным.

2.5 Современная бюджетная система РФ

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 28) бюджетная система России основана на принципах:

• единства бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
• самостоятельности бюджетов;
• полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
• сбалансированности бюджетов;
• эффективности и экономности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• гласности;
• достоверности бюджетов;
• адресности и целевого назначения бюджетных средств.

Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы РФ.

Принцип единства проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов. Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой; использованием единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты; согласованными принципами бюджетного процесса; единой денежной системой; единым порядком ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.