Файл: Реформирование естественных монополий России.pdf

Вышеуказанные цели по-разному развивались в различных государствах. Перейдем к рассмотрению зарубежного опыта реформирования электроэнергетики на примере некоторых стран Европейского Союза. Как известно, первые шаги по установлению конкурентной модели рынка электроэнергии в границах современного Европейского Союза были сделаны в Великобритании, а именно в Англии и Уэльсе.

До того, как были проведены радикальные преобразования, электроэнергетическая отрасль Великобритании представляла собой, как и в большинстве стран, естественную монополию с достаточно большой степенью государственного регулирования. Социально-политические события конца 70-х - начала 80-х гг. ХХ в., связанные с приходом к власти партии консерваторов, нашли свое отражение и в политике британского правительства. После чего значительно сократился объем государственного регулирования в данной сфере.

Что касается Правительства, оно разработало в 1983 г. закон об энергетике в данной сфере деятельности. Сущность его заключалась в обеспечении свободного доступа частных (независимых) генерирующих компаний к национальным энергетическим сетям. ^[9]

В 1989 году в Великобритании был принят новый закон об электроэнергетике (Electricity Act), реструктуризирующий государственную монополию. Закон разделил виды деятельности в электроэнергетике на естественномонопольные (передача и диспетчеризация электроэнергии) и конкурентные (производство и сбыт электроэнергии). Вследствие этого британское Правительство было вынуждено ввести дополнительные механизмы публичной регламентации, а именно лицензионную деятельность, как результат подобного реформирования электроэнергетики. К лицензируемым Закон 1989 г. относил следующие виды деятельности: производство электроэнергии с целью ее последующего сбыта, передачу и сбыт. В качестве наказания за осуществление деятельности без лицензий была введена штрафная система. Однако уполномоченным органом публичной власти могло быть вынесено специальное решение об освобождении от получения лицензии в отношении конкретного лица или группы лиц.

В соответствии с Законом 1989 г., лицензионной деятельностью занимался Государственный секретарь по торговле и промышленности, который был уполномочен выдавать лицензии и выносить решения об освобождении от их получения. Задачи Государственного секретаря совместно с назначаемым им на должность Генеральным директором заключались в области электроснабжения заключались в работе с запросами потребителей электроэнергии, обеспечение материальной основы деятельности компаний-владельцев лицензий, а также поддержание и развитие конкуренции в сфере производства и поставки электроэнергии.^[10]

Кроме того, в систему публичных органов управления в сфере электроэнергетики входили также Служба по регулированию электроэнергетики (Ofice of Electricity Regulation. OFFER), Комиссия по монополиям и слияниям (Monopolies and Mergers Commission) и Служба по справедливой торговле (Office of Fair Trade). На Службы были возложены надзорные полномочия по поддержке и защите интересов потребителей, а Комиссия являлась компетентным антимонопольным органом.

Таким образом, в Великобритании был создан механизм государственного контроля в области энергоснабжения и системы публичных органов в сфере электроэнергетики, в результате чего произошло разделение электроэнергетики на естественно-монопольные и конкурентные сферы.

Был выявлен ряд недостатков в процессе правового регулирования оптового рынка электроэнергии Великобритании, что привело к изменению подхода к его функционированию. Новая модель была обозначена в Законе о предприятиях общего пользования 2000 г. (Utilities Act), на основе которого был принят Новый порядок торговли электроэнергией (New Electricity Trading Arrangement. NETA). Изменение государственной политики было обусловлено рядом причин: низкая эффективность управления энергетическим пулом, который был создан при реформировании отрасли, и, кроме того, злоупотреблением в формировании равновесной цены на электроэнергию со стороны крупных генерирующих компаний. В результате чего нашел применение принцип свободной купли-продажи электрической энергии, позволяющий всем субъектам вступать в любые двусторонние договорные отношения между собой.

Позже были приняты: Закон об энергетике 2004 г., который регламентировал, в том числе вопросы атомной электроэнергетики, и Закон об энергетике 2008 г., предусматривающий аспекты использования возобновляемых источников энергии. Кроме того, был введен Законом об энергетике 2004 г. еще один лицензируемый вид деятельности в электроэнергетике - деятельность операторов соединительных линий электропередач (Operators of Electricity Interconnectors). Исходя из этого, мы можем видеть, как развивалось законодательство Великобритании в области электроэнергетики.

Нельзя не отметить, что в процессе того, как происходило реформирование энергетической отрасли, первостепенные цели и задачи государственного регулирования претерпевали некоторые изменения. В настоящее время к основным задачам государственных органов управления в сфере электроэнергетики Великобритании относятся: организация активного функционирования оптового рынка электроэнергии сугубо в интересах потребителей, обеспечение публичных экологических потребностей, а также содействие процессам долгосрочного инвестирования в электроэнергетическую промышленность.

Процесс реформирования электроэнергетики в Великобритании является ярким примером структурного преобразования в рамках единого национального государства. Но предпосылкой для создания региональных энергетических рынков, к числу которых относится скандинавский, стала их общая либерализация в конце прошлого столетия.^[11]

В Норвегии, Дании, Швеции и Финляндии, как и в других европейских государствах, до того, как были начаты реформы в области электроэнергетики, в 90-х гг. XX в. существовала государственная монополия на производство и передачу электроэнергии, а, следовательно, и жесткая регламентация порядка приобретения электрической энергии. Кроме того, существовал запрет для непубличных компаний принимать участие в соответствующих отношениях. Толчком к реформированию энергетики в Скандинавских странах послужила достаточно жесткая государственная политика и, как следствие, ощутимое увеличение цен на электроэнергию.

В первую очередь реформирование энергетики имело место в Норвегии в 1991 г. Позже такие же шаги были предприняты в Швеции, Финляндии и Дании. Следовательно, на основе принятых отраслевых законов в период с 1991 по 1999 г. в Скандинавских странах начали конкурировать естественно-монопольные виды деятельности в результате разделения публичных вертикально-интегрированных компаний. Кроме того, мелкие потребители получили доступ на рынок, для которого была создана эффективная инфраструктура.

Кроме создания конкурентных внутренних рынков соответствующих государств был образован общий рынок электроэнергии Скандинавских стран, так называемый Nord Pool. В результате последовательного вхождения в него Норвегии, Швеции, Финляндии и Дании Nord Pool стал первой в мире электроэнергетической биржей, которая объединила рынки нескольких государств. Основополагающее место в этом процессе имел консультативные орган - Nordel. Nordel был образован в 1963 г. и координировал деятельность операторов по передачи электроэнергии в Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Швеции, благодаря которому происходило создание предпосылок для дальнейшего развития эффективного и согласованного Скандинавского рынка электроэнергии. Функции Nordel носили рекомендательный характер, который был направлен на стимулирование результативности функционирования электроэнергетической системы Скандинавского региона, учитывая национальную специфику стран-участниц. 1 июля 2009 г. на смену Nordel пришел общеевропейский орган - Европейской сети операторов системы передачи электроэнергии.^[12]

Функционирование Nord Pool, как и электроэнергетического рынка Великобритании, основано на модели остаточного пула. Г енерирующие и сбытовые компании, а также потребители электрической энергии вправе заключать сделки купли-продажи электроэнергии как на бирже, так и в результате заключения двусторонних контрактов вне биржи. Подобная модель закреплена и в законодательстве Российской Федерации.

Таким образом, в Скандинавских странах был создан общий электроэнергетический рынок, в результате чего была повышена надежность энергосистем региона, произошло сокращение существенной разницы в ценах на электроэнергию в различных районах. В настоящее время по своим ключевым финансово-экономическим показателям Nord Pool представляет собой крупнейшую и наиболее ликвидную товарную биржу физических поставок электроэнергии и финансовых инструментов.^[13]

1.3. Интернационализация процессов реформирования регулирования российской энергетики

Ни для кого не секрет, что Россия активно включается в глобализацию, в том числе и в энергетической сфере. Но, несмотря на это, внутреннее регулирование энергетических рынков всё также остается в приоритете.

Наблюдается активное взаимодействие всех уровней правового регулирования, а именно международного права, международного частного права и национального российского права. Все более пристальное внимание отдается взаимодействию международного права с национальным правом государств и правовых систем между собой. И это не случайно, ведь глобализация в правовой сфере представляет собой одну из важнейших тенденций развития права в XXI веке.

Одной из наиболее значительных предпосылок интернационализации правового регулирования стала экономическая глобализация, затрагивающая энергетику. На сегодняшний день активно набирает темп процесс создания международных рынков газа и электроэнергии. Все это благодаря довольно- таки масштабным реформам в энергетическом секторе, которые проводятся уже по всему миру. Одной из главных причин энергетических реформ, на наш взгляд, является отсутствие конкуренции, что приводит к недостатку инвестиций в основные фонды, дефициту энергоресурсов, потере надежности энергоснабжения и др. Основной целью данных энергетических реформ является открытие рынков энергетических ресурсов для конкуренции и привлечение энергетических ресурсов. Однако происходит снижение степени правового регулирования и внедрение рыночных механизмов в данный процесс. При наличии эффективной конкуренции на рынке происходит уменьшение потребности во внешнем регулировании, по большому счету благодаря тому, что имеет место механизм саморегулирования, который исключает возможность получения излишнего дохода. Конкуренция является одной из главных причин снижения издержек и стимулирования инновации и развития. Кроме того, процессы дерегулирования и либерализации идут в разных странах по-разному.

В последнее время наблюдается интернационализация национального законодательства на основе нескольких способов, а именно рецепции, гармонизации и унификации. Что касается, рецепции российским законодательством зарубежных положений, то этот процесс занимает активное место на сегодняшний день. А вот гармонизация и унификация права играют пока что менее значительную роль в интернационализации национальной правовой системы. Связано это, на наш взгляд, с тем, что Россия не является участницей международных соглашений в энергетической сфере, что могло бы оказать достаточно большое влияние на развитие российского права в области энергетики.

В сфере электроэнергетики в странах Евросоюза с 1 июля 2004 г. регулирование осуществляется в соответствии с Директивой Еврокомиссии по электроэнергии 2003/54/EC,^[14] в которой содержатся основные регулирующие положения, основанные на концепции публичной услуги (public service). Так, в соответствии с данной Директивой, основополагающими принципами в области электроэнергетики при публичном обслуживании являются: безопасность и бесперебойность снабжения; высокое качество; приемлемая цена; охрана окружающей среды и др. Аналогичная Директива 2003/55/ЕС посвящена регулированию рынка газа.^[15] Другая Директива Еврокомиссии 2005/89/ЕС посвящается мерам обеспечения безопасности поставок электро- энергии и инвестициям в инфраструктуру. ^[16] Данная директива обеспечивает высокий уровень безопасности при поставках электроэнергии. Прежде всего, это баланс между предложением и спросом на электроэнергию, инвестиции в развитие инфраструктуры, обеспечивающей транспорт энергии и др.

Одним из важнейших принципов, выдвигаемых в ЕС, является, конечно же, соблюдение прав потребителей и эффективное их обеспечение как рычаг в развитии рыночной экономики. И это не удивительно - такие реформы, проводимые без специальных юридических механизмов, могут привести к значительному снижению качества жизни. Происходит это в связи с тем, что все граждане стран-участниц ЕС получили право приобретать электроэнергию и газ у любых поставщиков. Это говорит о достаточно высоком уровне конкуренции на рынке поставщиков в Европе. Кроме того, данный процесс обеспечивает реализацию наиболее качественного осуществления данного рода услуг в интересах потребителей. Каждый поставщик стремится обеспечить наиболее высокий уровень передачи энергии для своих поставщиков, что, как следствие, поддерживает развитие конкуренции. Потребители имеют право свободно выбирать соответствующего поставщика электроэнергии.