Файл: Реформирование естественных монополий России.pdf

Согласно мнению специалистов, национальные различия в данной сфере все-таки могут исчезнуть, в связи с формированием единого энергорынка.

1. Отсутствие нормативно-правовой базы энергетической политики России и ЕС.

На сегодняшний день Российская Федерация не имеет прочной связи со странами ЕС, энергетические системы которых активно функционируют в рамках Союза по координации передачи электроэнергии, который объединяет большинство континентальных электроэнергетических систем ЕС. В связи с этим имеют место меры, направленные на гармонизацию действующих в России стандартов и правил с европейскими, на упрощение процедур таможенной очистки и т.д., в целях улучшения условий для экспорта российской электроэнергии. Достаточно значимое место занимает вопрос проведения совместной политики России и ЕС в связи с обеспечением безопасности функционирования объектов электроэнергетической инфраструктуры.

В первую очередь, нам представляется целесообразным определить уровень функционирования энергетической системы в Российской Федерации и проверить насколько эффективный результат будет иметь процесс совмещения с правилами и нормами ЕС. По данным Министерства энергетики Российской Федерации, в рамках энергодиалога России и ЕС действует механизм консультаций государственных институтов с бизнес-сообществом в форме тематических групп касательно важнейших вопросов энергетической политики России и Евросоюза, происходит взаимообмен информацией по состоянию и развитию нормативно-правовой базы и энергетической политики, сближению энергетических политик и стратегий России и ЕС.^[29]

1. Попытки политизации энергодиалога с Россией со стороны некоторых стран ЕС.

Активное содействие оказывают ряд стран Восточной Европы, выдвигающие инициативу для развития энергодиалога. Ориентиры энергетической политики ЕС выработываются исходя из интересов, прежде всего, стран Западной Европы, во многом не соответствуют ситуации (например, в области угольной энергетики), которая в настоящее время имеет место в Центральной и Восточной Европе.

Как говорил председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев: «все мы убедились и в том, что нынешние международные регуляторы такого рода ситуаций не являются эффективными, в том числе и международное право в этой части. Я могу сказать откровенно, на мой взгляд, и Энергетическая хартия, которая частью стран ратифицирована, частью не ратифицирована, к сожалению, такого рода вопросы не решает, и мы должны подумать о том, какие новые международные соглашения могли бы в будущем снимать проблемы такого порядка».

Еще 21 апреля 2009 г. на официальном сайте Президента России был опубликован концептуальный подход к формированию правовой базы глобальных энергетических взаимоотношений. Новая система правовых актов должна быть универсальной, открытой, всесторонне равноправной и недискриминационной. Но формально в этом смысле, казалось бы, мало что добавлялось бы к Энергетической хартии. В ней уже отражаются государственный суверенитет и природные ресурсы, и недискриминационный доступ к рынкам, и координация энергетической политики. В Хартии отсутствует, однако, главное - взаимная ответственность сторон - стран потребителей и поставщиков энергоресурсов, а также транзитных государств за обеспечение глобальной энергетической безопасности, процедуры решения по преодолению чрезвычайных ситуации в данной сфере. Договор к Энергетической хартии запрещает и отбор газа из транзитного потока, но Киев открыто заявлял в январе 2009 г. о таком своем отборе и безнаказанно его осуществлял.

Есть и еще один открытый вопрос в Хартии - это тема поставок ядерных материалов. В начале 90-х годов, когда согласовывалась Хартия, Евросоюз опасался, что Россия, располагавшая огромными ресурсами ядерных материалов (от обогащенного урана до отработанных топливных элементов с ядерных реакторов с тяжелой водой), в состоянии была обвалить европейский рынок. Поэтому при подписании ДЭХ эта проблема была временно исключена из действия Хартии и принципа свободной торговли.

С точки зрения интересов России вь^д ее из ДЭХ имеет на то ряд причин. Дело, однако, в том, что согласно ст. 45 ДЭХ (Договор вступил в силу 16 апреля 2008 г.) Россия (как и Белоруссия) применяет Договор на временной основе, «в той степени, в которой такое временное применение не противоречит ее Конституции, законам и нормативным актам». При этом и формальный отказ в ратификации ДЭХ сразу не прекращает для России действие и ст. 45 ДЭХ, и всего ДЭХ.^[30]

По существу, ДЭХ мог бы быть модифицирован с учетом интересов России, дополнен недостающими условиями, обеспечивающими и выгоды России, прежде всего касающиеся условий транзита как российского газа через транзитные страны (пример - Украина), так и зарубежного газа (например, среднеазиатского) через территорию России.

Между тем в упомянутом брюссельском Плане действий в сфере энергетической безопасности и солидарности принципы Энергетической хартии жестко обозначались в качестве незыблемых и безусловных для применения поставщиками энергоносителей, ставилась цель закрепления этих принципов и в новом соглашении России и ЕС о сотрудничестве и партнерстве (вместо Соглашения 1994 г.). Кроме того, в Плане действий говорилось, что в рамках переговоров о новом соглашении надо выйти на реформу и либерализацию внутренних энергетических рынков России (очевидно, включая и рынок транзита), определить правила инвестирования Газпрома (и других компаний) в систему распределения и сбыта газа в ЕС.

Думается, всё это должно быть предметом согласования, но без предварительных жестких односторонних требований, заявляемых в Плане действий ЕС. Очевидной представляется и связь между дальнейшим правовым обеспечением экспорта из России в Европу энергоносителей с притоком в Россию прямых инвестиций.^[31]

Одним из довольно-таки значимых факторов, влияющих на правовое регулирование энергетики в России, являются международные интеграционные процессы в энергетической сфере. Прежде всего, это объединение государств в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Особенностью ее правовой системы является то, что ее участники в какой-то степени автономны от своих национальных правовых систем. Но, тем не менее, в рамках ВТО в национальных правовых системах создаются соответствующие институты и процедуры.

В целях дальнейшего сотрудничества России и ЕС необходимо законодательно закрепить основополагающе положения в данной сфере. Это может быть включение в новое соглашение о стратегическом сотрудничестве вопросов энергетики, ратификация Россией Договора к энергетической хартии или разработка отдельного документа.

Россия считает, что новый документ должен носить рамочный характер, и предусматривать возможность разработки и подписания новых соглашений по различным секторам сотрудничества, в целях обеспечения для России необходимой гибкости в переговорах по развитию сотрудничества в различных отраслях экономики. Однако существуют несколько серьезных препятствий, которые предстоит преодолеть в целях заключения такого соглашения: прежде всего, разные цели. Россия хочет получить лаконичное соглашение, ЕС - всеобъемлющее, которое будет закреплять демократическую основу правового государства и гарантировать основные аспекты энергетической безопасности. Прежде всего, речь идет о намерении ЕС интегрировать Энергетическую хартию, включая ее транзитный протокол, в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), что неизбежно приведет к конфликту на переговорах. Россия настаивает на том, чтобы Соглашение о стратегическом партнерстве содержало только базовые принципы и цели сотрудничества, а все секторальные договоренности были вынесены за рамки договора.

Энергетика остается наиболее важным вопросом, требующим выработки нового решения в области сотрудничества. Благодаря либерализации ЕС энергетических рынков, этот процесс грозит крупными негативными последствиями для таких компаний, как «Газпром». У европейцев же возникают проблемы на российском рынке. Проблемой является отсутствие новой Энергетической хартии, которая должна была бы в большей степени учитывать интересы России.^[32]

ЕС считает, что России необходимо обеспечить свободный доступ к своим энергоресурсам в той же мере, в которой Евросоюз допускает к себе российские компании, желающие вести дела в странах Европы. Такая свобода в коммерческих отношениях окажет положительное воздействие для обеих сторон. Кроме того, Россия очень заинтересована в западном капитале и услугах тамошних экспертов для освоения новых месторождений энергоносителей и модернизации устаревающей сети нефте- и газопроводов.^[33]

Ратификация Россией ДЭХ будет носить неоднозначный характер. С одной стороны, ратификация ДЭХ ускорит процесс диверсификация энергоснабжения ЕС, если Россия подпишет договор, поставка газа из средней Азии и Каспийского региона (себестоимость которого ниже, чем в среднем по России) на европейский рынок возрастет. Это приведет к снижению значимости российских энергоресурсов на энергетическом рынке ЕС. Кроме того, рост предложения газа может существенно снизить цены. Эти последствия наступят достаточно быстро, и уже в краткосрочном периоде структура европейского энергетического рынка может измениться в худшую для России сторону. Как результат вырастет тем прироста ВВП, наблюдающийся в России в последние годы и обеспечивающийся, в том числе, за счет благоприятной мировой конъюнктуры на рынке энергоносителей, снизится, а экономическое развитие страны замедлится. ^[34]

Одновременно необходимо просчитывать последствия ратификации договора Россией в долгосрочной перспективе. Даже если Россия не ратифицирует ДЭХ, она не сможeт предотвратить диверсификацию энергоснабжения ЕС, так как в Европейском союзе уже осуществляются реальные проекты по данному направлению. Также важно учесть снижение зависимости ЕС от российского газа, наличие законодательных и налоговых проблем, недостаток инвестиций в отрасль и высокую степень изношенности основных фондов. Кроме того, присоединение к хартии может дать России приток средств в ТЭК в 480-600 млрд долларов в течение 20 лет и улучшение инвестиционного климата, причем не только в энергетическом секторе, но и во всей экономике в целом (ратификация Россией ДЭХ будет означать, что Россия готова обеспечивать защиту иностранных инвестиций). У инвесторов появятся причины обратить внимание на другие отрасли (например, на обрабатывающие), а естественные монополии окажутся вынужденными вкладывать больше средств в обновление фондов, а возможно, и в переработку сырья. Вступление в хартию выступит для дискриминационных мер на западных рынках для России.^[35]

Необходимость в международно-правовом соглашении обуславливает возникновение устойчивого правового поля в сфере транзита и защита инвестиций. Иначе Россия не сможет избежать проблем с транзитными странами. Россия в силу объективных причин должна сама выступить инициатором юридического соглашения с Европой по вопросам энергетики.

Во-первых, Россия зависит от транзита энергоресурсов на основные рынки сбыта по территории третьих стран, и эта зависимость сохранится в будущем, поэтому ей необходим эффективный международно-правовой инструментарий защиты от транзитных рисков. Во-вторых, российские компании являются уже не просто поставщиками сырья на европейском рынке, а инвесторами, покупателями активов и им необходимо осуществлять защиту своих прав в том числе и в Европе. В-третьих, даже безотносительно к протекционистским настроениям, Россия заинтересована в проявлении наднациональных правовых норм в области международных энергетических отношений. Это обусловило бы снижение зависимости от внутренних правил, принимаемых Европейским союзом по различным энергетическим проблемам в одностороннем порядке и в условиях правового вакуума, способных стать определяющими для европейского рынка, в чем не всегда заинтересована Россия.^[36]

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российская Федерация активно участвует в глобализации в энергетической сфере. Выработка правильной политической доктрины в вопросах глобальной энергетики не отменяет необходимости качественного правового регулирования внутренних энергетических рынков. Напротив, роль правового регулирования является ключевой.

Необходимо возникновение баланса частных и публичных интересов в правовом регулировании при создании национальной доктрины в области инфраструктурных отраслей. Важно определить соотношение гражданско- правового и административного регулирования в области энергетики. Перекос в сторону административного регулирования создает неоправданные препятствия и барьеры для входа на рынок, а, следовательно, и конкуренции. Игнорирование публичного аспекта регулирования и переход исключительно на частно-правовые методы регулирования не позволяет обеспечить защиту общих интересов и может привести к злоупотреблению частными интересами субъектов энергорынка.

Как мы выяснили, в мировой практике существует несколько доктрин частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей. В частности, это англо-американская правовая система, имеющая в русле своей доктрины отдельные нормативные правовые акты, регулирующие область энергоснабжения и газоснабжения.