ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1476
Скачиваний: 1
ВК предусматривает издание актов Правительства (постановлений и распоряжений) по следующим вопросам:
1) уполномочивания ФОИВ на издание актов, регулирующих водные отношения (часть 5 статьи 2);
2) порядка утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах (часть 3 статьи 6);
3) установления порядка проведения аукционов на заключение договоров водопользования и порядка подготовки и заключения договоров водопользования по результатам аукционов (части 2 и 3 статьи 16);
4) ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (часть 3 статьи 20);
5) предоставления водного объекта в пользование для обеспечения обороны и безопасности государства (часть 1 статьи 21);
6) порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (часть 6 статьи 23);
7) установления перечня водохранилищ, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (часть 2 статьи 26);
8) методики определения общего объема субвенций федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ на осуществление полномочий, передаваемых ОГВ субъектов РФ, порядка их расходования и учета (часть 4 статьи 26);
9) порядка утверждения границ бассейновых округов (часть 3 статьи 28);
10) порядка создания и деятельности бассейновых советов (часть 4 статьи 29);
11) порядка осуществления государственного мониторинга водных объектов (часть 8 статьи 30);
12) размера и порядка взимания платы за предоставление сведений из ГВР (часть 8 статьи 31);
13) порядка установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков (часть 4 статьи 32);
14) порядка разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесения в них изменений (часть 6 статьи 33);
15) порядка резервирования источников питьевого водоснабжения (часть 2 статьи 34);
16) порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты (часть 3 статьи 35);
17) порядка утверждения целевых показателей качества воды в водных объектах (часть 6 статьи 35);
18) определения критериев отнесения объектов к подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов (часть 3 статьи 36);
19) порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (часть 8 статьи 36);
20) установления порядка использования поверхностных водных объектов для взлета и посадки воздушных судов (часть 2 статьи 47);
21) порядка утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (часть 2 статьи 69).
По некоторым из перечисленных вопросов акты Правительства были приняты во исполнение ВК-95, например Постановление от 16 июня 1997 года N 716 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов". Вместе с тем очевидно, что принятие нового ВК потребует принятия новых и изменения прежних нормативных актов Правительства уже в ближайшее время, в идеале до 1 января 2007 года - даты вступления ВК в силу. К этому же сроку желательно принятие предусмотренных ВК нормативных актов МПР и других ведомств. Однако это представляется маловероятным, вследствие чего водные отношения в первое время после вступления ВК в действие окажутся недорегулированными и запутанными, что не может не отразиться отрицательно на охране водных объектов.
Постановлением Государственной Думы от 8 июля 2006 года на 1 ноября 2006 года планировалось проведение "правительственного часа" о мерах, принимаемых Правительством по нормативному правовому обеспечению реализации положений Водного кодекса Российской Федерации. Однако не уточнялось - нового ВК или ВК-95.
4. Статья 2 комментируемого ВК, в отличие от статьи 2 ВК-95, не упоминает о существовании норм водного "права", признавая тем самым наличие лишь норм водного "законодательства". Соотношение норм права и норм законодательства в правовой системе является одной из сложных общеправовых проблем <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Правоведение (2-е издание). М.: Юрайт, 2005. С. 69 - 91.
За 10 лет действия ВК-95 многие правоведы не признали выделение водного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, и законодатель не упомянул о нем в комментируемом ВК. Но существование в качестве самостоятельной отрасли водного законодательства сомнений не вызывает.
5. ВК (часть 2 статьи 2), как и многие другие ФЗ, принимавшиеся в последние годы, утверждает приоритет собственных норм перед нормами других ФЗ. Это значит, что законодатель, несмотря на внесение Вводным законом изменений в различные ФЗ в связи с принятием ВК, допускает несоответствие его нормам положений других ФЗ, которые к моменту его принятия не были выявлены, и исходит из общеправового принципа, согласно которому при расхождении положений разных актов одинаковой юридической силы применению подлежит положение того из них, который издан позднее. Вместе с тем на практике этот принцип знают и принимают к исполнению далеко не все. Поэтому необходимо немедленное изменение "под Водный кодекс" положений всех других ФЗ либо - если это нецелесообразно - изменение самого ВК.
В ВК не закреплена статья о приоритете перед водным законодательством РФ норм международного права, существовавшая в ВК-95. Но это не означает отсутствие такого приоритета (если международный договор в РФ надлежащим образом ратифицирован). В данном случае действуют общие положения статьи 15 (часть 4) Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В статье 2 (часть 2) ВК наряду с системой актов водного законодательства определяются также водные отношения, регулируемые такими актами. В данном случае статья 2 ВК "забегает вперед", поскольку водным отношениям посвящена статья 4 ВК (см. комментарий к ней).
Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Комментарий к статье 3
1.1. Закрепление в ВК принципов водного законодательства призвано упорядочить водные отношения и дать ориентир будущим актам водного законодательства. Положения ФЗ о принципах законодательства, в отличие от "непринципиальных" положений, изменяются редко.
Количество правовых принципов, применимых к охране природы, с появлением новых правовых актов возрастает. Правовыми, то есть установленными ФЗ, становятся такие принципы, которые ранее были научными, экономическими, экологическими, даже этическими, либо формулировались лишь в юридической доктрине. Правовые нормы, объединяя и обобщая принципы использования и охраны водных объектов, придают им обязательный характер, способный оказывать влияние на общественную практику.
Следует отметить, что ВК-95 не содержал статьи о принципах водного законодательства. В нем имелась статья только об основных принципах государственного управления в области использования и охраны водных объектов (статья 69), к которым относились:
- устойчивое развитие, то есть сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды;
- сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов РФ, то есть сочетание бассейнового и административно-территориального принципов;
- разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.
Из приведенных принципов лишь один - бассейновый - был включен статью 3 ВК, но и он сформулирован иначе. Вместе с тем наличие в статье 3 ВК иных принципов водного законодательства свидетельствует о стремлении законодателя к большей упорядоченности водных отношений.
1.2. Статья 3 ВК говорит только об основных принципах, подразумевая тем самым, что могут быть и другие, "неосновные", принципы водного законодательства. Такой подход можно приветствовать, но в российской практике принципы законодательства нередко расходятся с применением того или иного закона.
Например, статья 1 ЗК в качестве первого, а значит, главного принципа земельного законодательства называет использование земли прежде всего для сельского хозяйства. Однако ФЗ о переводе устанавливает несовместимый с этим принципом самый широкий (по сравнению с землями других категорий) перечень случаев перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.
Известны многочисленные случаи использования земли вопреки другому принципу земельного законодательства (подпункт 3 пункта 1 статьи 1 ЗК), согласно которому "при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, ДАЖЕ ЕСЛИ ЭТО ПОТРЕБУЕТ БОЛЬШИХ ЗАТРАТ" (выделено мной - Авт.). Повсеместно игнорируется принцип участия граждан и общественных объединений (за исключением, возможно, религиозных) в решении вопросов, касающихся их прав на землю (подпункт 4 пункта 1 статьи 1 ЗК).
Учитывая содержание законов последних лет, инициаторов и практику их разработки, принятия и применения, есть основания полагать, что принципы водного законодательства, как и земельного, будут расходиться с практикой его применения. Дискредитация в правотворческой и правоприменительной практике экологически и социально обоснованных принципов земельного законодательства не может не отразиться и на тесно с ними связанных принципах водного законодательства.
2.1. На формулирование принципов водного законодательства несомненное влияние оказали принципы земельного законодательства, установленные в статье 1 ЗК. В некоторых случаях их совпадения едва ли не дословны, если не учитывать "естественную замену" таких понятий, как, например, "земельный участок" на "водный объект" или "земельные отношения" на "водные отношения", а также некоторые структурные изменения статей "о принципах".
Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 1 ЗК "регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю". Согласно пункту 1 статьи 3 ВК "регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав".
Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 ЗК закреплен "приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества"; согласно этому принципу "владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде". Пунктом 2 статьи 3 ВК установлен "приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду".
Нет необходимости и далее воспроизводить содержание статей 1 ЗК и 3 ВК. Достаточно сказать, что пункт 3 статьи 3 ВК фактически производен от подпункта 6 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 4 статьи 3 ВК - от подпункта 8 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 6 статьи 3 ВК - от подпункта 4 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 10 статьи 3 ВК - от подпункта 10 пункта 1 статьи 1 ЗК; пункт 14 статьи 3 ВК - от подпункта 7 пункта 1 статьи 1 ЗК.
Некоторые принципы водного законодательства закреплены в статье 3 ВК в измененном (по сравнению со статьей 1 ЗК) виде. Так, в статье 3 ВК приоритет охраны водных объектов перед их использованием не взаимосвязан с предотвращением вредного воздействия на здоровье человека, даже если это требует больших затрат; тем самым допускается, что дополнительные финансовые расходы являются препятствием для охраны водных объектов в интересах всех граждан. Реализация принципов равного доступа частных лиц к приобретению прав пользования или собственности на водные объекты (пункты 7 и 8 статьи 3 ВК), явно обусловленных "непринципиальной" статьей 15 ЗК, будет зависеть от возведенной в принцип платности использования водных объектов (пункт 14 статьи 3 ВК); другими словами, пользоваться водными объектами сможет, как правило, тот, у кого больше денег.
2.2. Относительная самостоятельность водного законодательства от других отраслей законодательства обусловила установление в статье 3 ВК и его специфических принципов, не известных другим отраслям законодательства. К ним относятся: приоритет использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пункт 5); бассейновый подход в регулировании водных отношений (пункт 9); регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений (пункт 11); комплексное использование водных объектов несколькими водопользователями (пункт 13).
Принцип платности водопользования (пункт 14 статьи 3 ВК) не следует воспринимать как платность любого водопользования. Для водопользования, не требующего заключения договора или принятия решения о водопользовании (часть 3 статьи 11 ВК), плата за пользование водным объектом не предусмотрена (статья 20 ВК). Для водопользования на основании договора или решения уполномоченного органа введение принципа платности обусловлено необходимостью предотвратить нерациональное использование водных объектов, наладить их охрану. Отсутствие в ранее действовавших актах законодательства принципа платности пользования природными ресурсами способствовало отношению к ним как к "ничейным" благам, не воспитывало должного бережного отношения к природе. Бесплатность пользования природными ресурсами не только привела к ухудшению экологической обстановки в стране, но и в некоторых случаях к экологическим бедствиям. Экологической катастрофой XX века считается трагедия Аральского моря: бесплатность использования питающих его рек была одной из причин, которые привели к наступлению для него необратимых негативных последствий.
Пункт 15 комментируемой статьи говорит об экономическом стимулировании охраны водных объектов, понимая под ним установление платы за пользование ими исходя из расходов водопользователей на их охрану. Очевидно, это потребует соответствующих изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, как это предусмотрено в отношении экономического стимулирования охраны земель пунктом 8 статьи 13 ЗК. Вместе с тем данное стимулирование можно назвать экономическим условно, поскольку оно основано на нормативных актах и определяется исходя из платности водопользования, то есть фактически является финансово-правовым.