Файл: Исполнительная власть и государственное управление ( Государственное управление).pdf

«Государственное управление по своему назначению и природе может рассматриваться как организационно-правовая форма осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. То есть понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», т.к. исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей».

2. Исполнительная власть

2.1 Понятие, характерные черты, признаки и функции исполнительной власти

Специальная литература, и в том числе Конституция РФ, не содержит однозначного и четкого определения понятия исполнительной власти. Суть данного термина раскрывается посредством перечисления основных его черт. К основным характерным чертам исполнительной власти можно отнести следующие:

1. Исполнительная власть является в определенной степени самостоятельной ветвью государственной власти (ее самостоятельность может рассматриваться в функциональном и организационном аспектах). Из этого следует, что органы исполнительной власти не имеют права передавать свои полномочия и функции другим органам, а последние не вправе их принимать.

2. Исполнительная власть - это одна из разновидностей государственной власти. Следовательно, акты исполнительных органов являются обязательными для всех, издаются в формах, которые установлены государством и опосредствованы правом, а их исполнение может обеспечиваться государственным принуждением.

Исполнительная власть носит универсальный в пространстве и времени характер, распространяется практически на все уровни и сферы жизни общества, отличается непрерывностью функционирования, наличием внутриорганизационной управленческой деятельности и специальных методов и форм последней, наличием специального профессионального аппарата, то есть государственных служащих.

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признаки такого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуем виды органов исполнительной власти для того, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности ее органов.

Выделяют следующие признаки исполнительной власти:

1. Вторичность. Ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет исполнительная власть, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами.

3. Исполнительная власть - это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.

Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т.е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.).

4. Исполнительная власть сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

5. Существенный признак исполнительной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное, правонаделение.

Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит, она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.

6. Исполнительная власть - это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений, административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке - важная черта исполнительной власти.

Названные выше признаки исполнительной власти: универсальность, принудительность, организующий характер - раскрывают ее организационную форму как единую, большую по объему, иерархически построенную государственную исполнительную власть. Единство многоуровневой административной машины - важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

2.2 Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти - в РФ органы государственной власти

Федерации и ее субъектов, управомоченные осуществлять государственное руководство и исполнительно-распорядительную деятельность в сфере государственного управления. К органам исполнительной власти относятся:

а) федеральные органы (высший орган федеральной исполнительной власти - Правительство РФ; центральные федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ);

б) органы исполнительной власти субъектов РФ (президенты и главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства). Они составляют единую систему органов исполнительной власти возглавляемую Правительством РФ.

Органы исполнительной власти либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти - президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно населением.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик в составе России, федеральными и иными законами (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации), положениями (например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации).

При этом все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Вместе с тем общими чертами правового положения органа являются:

· подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;

· наделение их правом распорядительства, издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера;

· подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения - вертикальном и горизонтальном. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует, например, управление оборонной промышленностью, железнодорожным транспортом и др. Это объясняется спецификой данной отрасли управления;

· оперативная самостоятельность органов в пределах компетенции.

Компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру органа.

Задачи и цели органа исполнительной власти: это то, чего он должен достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему области.

Функции органа указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач.

Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие.

Права и обязанности определяют границы полномочий органа исполнительной власти в осуществлении каждой из его функций.

Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов исполнительной власти являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов; разработка мер по их обеспечению: инструктирование, инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

Как и иные субъекты административного права, органы исполнительной власти наделены административной право- и дееспособностью; возникает она одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением.

Установление нового наименования органа всегда влечет за собой изменение его административно-правового статуса, при этом в положение об органе исполнительной власти вносятся коррективы, определяющие содержание полномочий органа, а организационно-правовая форма (вид органа) остается прежней. Изменение наименования органа представляет собой разновидность его административного преобразования и, во всяком случае, влечет за собой принятие нового положения или иного статутного акта.

Государство - это сложно организованная целостная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и все его составляющие. Его воздействие охватывает широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психолого-педагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов. Посредством законов, правительственных программ и функционирования своего аппарата государство придает десяткам миллионов индивидуальных воль и усилий целенаправленность, согласованность и позитивную результативность.

Органы исполнительной власти, являясь частью государственного аппарата, повседневно выполняют значительный объем этой работы по практической реализации управленческих задач и функций государства. От других государственных (законодательных и судебных) органов они отличаются назначением, содержанием своей деятельности и методами работы. Они специально созданы для того, чтобы осуществлять подзаконную организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Это вытекает из принципа разделения властей. Объекты их управления - экономическая, социально-культурная и административно-политическая сферы, их отрасли, комплексы, организации и т.п. Выполняя свои управленческие задачи и функции, органы исполнительной власти выступают от имени государства, для чего наделены государственно-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но вправе и сами издавать в пределах своей компетенции правовые акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.