ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.10.2020
Просмотров: 3121
Скачиваний: 48
устанавливается прочная связь между чиновниками в Брюсселе и соответствующей
страной ЕС.
Нередко члены представительств в Брюсселе сетуют на то, что в их собственных странах
чиновники Министерства иностранных дел относятся к ним с известным недоверием,
видя в них не защитников национальных интересов страны, а выразителей интересов ЕС.
Для ряда чиновников работа в постоянном представительстве становится ступенькой к
более высокооплачиваемой работе в институтах ЕС, на такую же карьеру могут
рассчитывать и работники национальных министерств, которые активно занимаются
европейскими делами*.
* Blair A. Permanent Representations to the European Union. P. 12.
Представляется возможным выделить следующие основные задачи постоянного
представительства:
1. Сбор информации, который заключается прежде всего в выяснении, какие предложения
вырабатываются Комиссией и что нужно лоббировать. Это особенно важно, так как
Комиссия иногда держит в секрете свои предложения до принятия окончательного
решения, а с другой стороны, она иногда намеренно подбрасывает идеи, дабы выяснить
реакцию правительств и заинтересованных сторон, например, групп бизнеса и
профсоюзов. Постпредства могут добиться больших успехов, если смогут в какой-то
степени заблаговременно повлиять на процесс принятия решения, направив его в
выгодное им русло.
2. Инструктирование министров, участвующих в заседаниях Совета, обращая особое
внимание на тактику переговоров. Ознакомление представителей своей страны в
Европейском парламенте с позицией правительства. Роль постоянного представительства
как информационного провайдера многоплановая. Она включает еженедельные поездки
посла на родину для инструктажа министров и чиновников по вопросам,
дискутирующимся в ЕС. Обычно это происходит по пятницам, поскольку в выходные дни
деятельность в Брюсселе не требует присутствия чиновников высокого уровня.
3. Участие в формулировании политики, заключающееся в попытках координации
национальной и европейской политики. Постпредства оценивают настоящую или
предсказывают потенциальную реакцию на выдвинутые предложения других стран-
членов и институтов ЕС, особенно Комиссии и Европейского парламента, ставя об этом в
известность все заинтересованные стороны в своей стране, и согласуют с ними свои
дальнейшие действия.
Крупные страны имеют развитую формальную систему координации национальной и
европейской политики. В Великобритании координирующим центром является
Европейский секретариат Кабинета министров. В секретариате работает не больше 20
человек, которые ежегодно осуществляют подготовку примерно 250 собраний,
посвященных проблемам ЕС.
Аналогичный орган во Франции, SGCI (Генеральный секретариат Межминистерского
кабинета по проблемам европейского экономического сотрудничества), подчиняется
непосредственно премьеру. Правда, в его компетенцию не входят вопросы CFSP, которыми
246
занимается Министерство иностранных дел, а также вопросы бюджета ЕС, остающиеся в
ведении министерства финансов. В его аппарате работает около 100 человек.
Английский и французский органы координации европейской политики выражают мнение
всего правительства. В Германии канцелярия по европейским вопросам существует, в
основном, для того, чтобы формулировать соответствующую точку зрения канцлера, в то
время как ответственность за решение той или иной проблемы распределяется между
различными центрами.
Это, по мнению М.Батлера, бывшего постоянного представителя Англии в ЕС является
результатом довольно слабой координации европейской политики Германии. Однако сам
постоянный представитель Германии при ЕС таким образом имеет возможность играть на
противоречиях одного министерства с другим, пытаясь в переговорах найти золотую
середину*.
* Sir Butler M. Evidence to the House of Commons Foreign Affairs Committee — The operation
of the Single European Act. Minutes of Evidence. Session 1988-1989, 446 (III). P. 45. Par. 149.
Естественно, послы малых стран не настолько задействованы в этом процессе. Например,
посол Люксембурга вспоминал, что при выработке Маастрихтского договора ему была
дана возможность самостоятельно принимать решения.
Таким образом, формируется ряд различных уровней выработки внешнеполитического
курса (policy-making) и принятия решений (decision-making). Дж. Джексон, на наш взгляд,
удачно ввел в оборот термин «евродипломатия»*, свидетельствующий о возникновении
своего рода новой европейской «политии», представляющей собой децентрализованный и
многоуровневый институт согласования и проведения общей внешней политики.
* Jackson G. Concord Diplomacy. The Ambassador's Role in the World Today. London, 1981.
Ежедневная деятельность постоянного представительства заключается в том, чтобы
связать чиновников ЕС с конкретными людьми в национальном правительстве, с которыми
они должны контактировать. Своим национальным организациям представительство
подсказывает, через кого в ЕС следует лоббировать предложения. Таким образом,
представительство поставляет необходимую информацию ЕС и постпредствам других
стран-членов, а также своему правительству и различным национальным группам
интересов. Поэтому число контактов с постпредствами других стран-членов равно числу
контактов с институтами ЕС. В этом постпредство отличается от обычного посольства.
Главы постоянных представительств при ЕС входят в Комитет постоянных представителей
— COREPER II, созданный еще в 1965 г. координирующий орган, связывающий
государства-члены с Брюсселем.
В рамках COREPER II осуществляются предварительные переговоры, предшествующие
встречам министров иностранных дел и глав государств, и готовятся материалы по так
называемым «В Points», то есть по тем вопросам, которые выносятся на уровень
министров. В основном, речь идет о проблемах внешней политики.
247
Европейская пресса определила COREPER II как «эксклюзивный мужской клуб с
акцентом на традиционную дипломатию и сделки, заключаемые обычно за ланчем, что
позволяет пусть и с некоторым преувеличением утверждать — один из самых главных
секретов в Брюсселе состоит в том, что 90% решений принимаются неформально в
COREPER еще до того, как они будут доведены до сведения министров»*. Члены этого
эксклюзивного клуба выступают в качестве своего рода лоббистов интересов
аккредитующей страны, оказывая влияние на решения Комиссии.
* Financial Times. 1995. 11-12 March.
Комитет в сотрудничестве с General Affairs Council готовит материалы для Европейского
совета, занимается проблемами экономического, финансового, правового порядка. В свою
очередь COREPER координирует деятельность 250 комитетов и рабочих групп,
занимающихся подготовкой предварительных материалов для саммитов.
В этом ему помогает так называемая «группа Античи», названная так в 1975 г. по имени ее
первого председателя Паоло Античи, тогда заместителя главы итальянского
представительства. Эта группа состоит из помощников постоянных представителей и
представителей Комиссии. Возглавляет ее представитель страны-председателя ЕС.
Именно эта группа накануне еженедельной встречи членов COREPER II вырабатывает
соответствующую повестку дня.
В ходе заседания Европейского совета, где присутствуют только главы государств и
правительств, министры иностранных дел и председатель Комиссии со своим вице-
председателем, «группа Античи», которая возглавляется представителем страны-
председателя, служит связующим звеном между национальными делегациями и главами
государств и правительств.
Была создана также «группа друзей председательствующей группы» (Friends of the
Presidency Group). Однако в отличие от «группы Античи» она не носит формального
характера. Рабочий язык этой группы английский и французский, она собирается по мере
необходимости. Ее состав часто идентичен «группе Античи» и в основном занимается
сбором информации.
В связи с большим объемом работы был создан также Комитет заместителей постоянных
представителей, получивший название COREPER I. В сферу его компетенции входят в
основном проблемы внутренней политики: культуры, образования, энергетики,
окружающей среды, промышленности, научных исследований, телекоммуникаций,
туризма и социального обеспечения и подготовка A Points — тех вопросов, которые
согласовываются на уровне ниже министров.
В помощь этому Комитету в 1993 г. была создана «группа Мертенс», названная по имени
ее первого председателя Винсента Мертенс де Вильмарс, сотрудника представительства
Бельгии*.
* The Power-House // The Economist. 1997. 8 March. P. 46.
248
Следует отметить, что в Брюсселе располагаются и представительства некоторых
регионов. Например, Бельгия имеет при ЕС представительство собственно центрального
правительства, представительства валлонского региона, представительство фламандского
региона, представительство региона, Брюссель — столица и представительство
французской общины.
Однако ни постоянные представители, ни их заместители не задействованы в работе
специального аграрного комитета (SAC). Большинство стран присылает для участия в
заседаниях этого комитета соответствующих специалистов. Великобритания в этом случае
ограничивается участием сотрудников своего постоянного представительства.
В вопросах внешней политики между странами-членами существует большая степень
координации. Во-первых, страны стремятся к выработке единого подхода, во-вторых, они
пытаются сгладить существующие между ними разногласия в этих вопросах.
Каждые шесть месяцев во главе ЕС становится страна-председатель в лице своего
президента или премьер-министра. Председатель ЕС является главным операционным
актором европейской дипломатии.
Стремясь избежать ситуации, когда лишь одна малая страна станет представлять общее
направление внешней политики ЕС, в Маастрихстский договор было включено положение
о так называемой «тройке». Каждое очередное председательство ЕС поручалось «тройке»
— настоящему, предшествовавшему и будущему председателю.
Сначала предполагалась ротация стран-председателей на основе алфавитного порядка.
Однако это обрекло половину из тогдашних двенадцати стран-членов
председательствовать постоянно во второй половине года. Это оставляло им всего лишь
пять месяцев на организацию работы, поскольку председательство выпадало на
августовские каникулы. Испания и Португалия, стремясь всем обеспечить равные условия,
предложили после окончания цикла следующий начинать перевернутыми парами. Однако
и это не стало удачным решением в связи с расширением Сообщества.
Амстердамский договор ограничил руководство ЕС настоящим и будущим
председателями. Со второй половины 1998 г. от алфавитного порядка тоже отказались и
постановили непременно включать в председательствующую группу одну из крупных
стран.
Термин «тройка», однако, сохранился. Иногда он подразумевает активное участие в
принятии решений Высокого представителя по внешней политике и политике
безопасности ЕС. Иногда третьим членом «тройки» считают главу Комиссии.
Объем работы постоянного представительства многократно возрастает, когда его страна
становится председателем ЕС. В постпредстве еще за год до этого создается «группа
страны-председателя». В помощь представительству приезжают чиновники из
национальных ведомств.
В течение всего срока председательства постоянный представитель и его заместители
председательствуют на всех встречах и заседаниях соответствующего уровня. Задача тех,
чья страна председательствует, заключается, прежде всего, в достижении компромиссов и
в посредничестве между странами-членами. Они наблюдают за предусмотренным ходом
дебатов, следят за тем, чтобы переговорщики полностью владели ситуацией.
249
Конфигурация, природа коалиций и быстрота, с которой они формируются, зависит от
председателя, который может ускорить или замедлить течение переговоров. Итоги работы
страны-председателя оцениваются по тому, сколько вопросов было решено и сколько
предложений было сделано. Часто страна-председатель стремится не обсуждать
«провальный» вопрос, надеясь, что этим займется ее преемник.
Система председательства тоже не лишена недостатков. Поскольку пост председателя ЕС
ротируется каждые шесть месяцев, CFSP не достает преемственности, необходимой для
развития эффективной дипломатии. Более того, зачастую для политических лидеров
стран-членов, занимающих в данный момент председательский пост, европейская
дипломатия даже не составляет приоритетную задачу их деятельности. К тому же
институт председательства, будучи лишенным соответствующей дипломатической
структуры, не располагает необходимыми инструментами реализации внешней политики.
В период острых кризисов и конфликтов, когда требуется быстрая и твердая реакция,
Председатель не всегда может предложить CFSP лидерство, необходимое для проведения
эффективных дипломатических акций.
Амстердамский договор способствовал решению ряда структурных проблем европейской
дипломатии. В частности, он учредил институт специальных представителей ЕС по
различным внешнеполитическим направлениям, таким, например, как Босния, Ближний
Восток, Центральная Африка и т.д.
При Совете министров ЕС существует также Совет министров стран Африки, Карибского
бассейна и Тихого океана, а также советы по сотрудничеству между ЕС и Южной
Африкой, Алжиром, Египтом, Иорданией, Сирией, Ливаном, а также советы по связям с
ассоциированными членами ЕС — Тунисом, Марокко, Израилем, Турцией, Мальтой,
Кипром, странами Центральной и Восточной Европы.
Помимо рассмотренного выше права пассивного представительства, ЕС располагает
правом активного дипломатического представительства. Это право осуществляется
прежде всего Комиссией ЕС. Комиссия в каждой стране ЕС имеет свое
представительство*. Помимо 15 представительств, располагающихся в столицах стран-
членов, в восьми регионах Европы действуют так называемые региональные бюро
Комиссии. Задача этих представительств и региональных бюро заключается в том, чтобы
проводить в жизнь и отстаивать решения Комиссии и ее политический курс, учитывая в
каждом случае интересы того государства или региона, где они аккредитованы.
* До 1989 г. они назывались информационными бюро, в 1989 г. было решено придать им
политическое значение.
Представительства Комиссии и региональные бюро являются своего рода рупором ЕС и
его наблюдателями, внимательно следящими за тем, что происходит в стране, какие
проблемы прежде всего волнуют граждан этой страны. Кроме того, эти представительства
служат каналом связи с центральными и местными властями, с политическими партиями,
общественными деятелями, профсоюзами, деловыми кругами, с представителями
гражданского общества. Они помогают комиссарам Союза в разработке их политики, в
проведении их инициатив, в исследовании общественного мнения. Комиссия располагает
также в странах-членах сетью информационных центров.
250