Файл: "Практика финансирования выборов и законодательные ограничения в этой сфере".pdf
Добавлен: 13.07.2023
Просмотров: 116
Скачиваний: 2
Законодатель уделил особое внимание отчетам Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы, референдум, которые представляются соответственно в палаты Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы местного самоуправления. Председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, референдума, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, которые установлены законом.
Порядок открытия и ведения счетов1, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета ЦИК РФ, другим избирательным комиссиям устанавливается ЦИК РФ по согласованию с Центральным банком РФ.
Необходимо обратить внимание, что участковые избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Но вышестоящими избирательными комиссиями расходуется значительные средства на обеспечение деятельности участковых избирательных комиссий[13] [14]. Хотя и абсолютизировать этот момент не стоит, поскольку во многом деятельность участковых избирательных комиссий осуществляется на безвозмездной основе[15].
Что касается порядка создания избирательных фондов, фондов референдума[16], то законодатель уже традиционно дает его подробную характеристику, при этом расширяя диапазон правовой регламентации. Однако необходимо отметить, что легальное понятие избирательного фонда отсутствует. В литературе избирательный фонд определяется как публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, которые аккумулируются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке.
Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс.) создание кандидатом избирательного фонда необязательно, если финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.
В действующем законодательстве не так жестко определяется статус уполномоченного представителя по финансовым вопросам, в сравнении, например, с институтом доверенных лиц при финансировании избирательных кампаний в большинстве зарубежных стран или с институтом специального «казначея» в ряде стран. На таких лицах лежит полная ответственность за финансовую сторону предвыборной кампании, и кандидат, фактически не участвует в регулировании расхода денежных средств, поскольку от его имении этим вопросом занимается его доверитель или «казначей», что впрочем, не снимает ответственности и с самого кандидата. В некоторых странах (Австралия, Великобритания, Канада, Ирландия США) воспринята концепция представительства кандидатов с довольно развитой нормативной частью регулирования деятельности доверенных лиц по финансовым вопросам («казначеев»), которые, кстати, могут назначать своих уполномоченных. Никто, кроме «казначея» или уполномоченного им лица, не может осуществлять платежи, в том числе и сам кандидат, минуя доверенное лицо кандидата («казначея» или им уполномоченного) по финансовым вопросам[17].
Впервые в законе закрепляется положение, что инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тыс. человек) создание инициативной группой референдума фонда референдума необязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума.
Предельный размер расходования средств фонда референдума, источники его формирования и предельный размер пожертвований и перечислений в фонд референдума устанавливаются законом. Закон субъекта РФ, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против проведения референдума, участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум. На указанные фонды распространяются правила, установленные Федеральным законом для фонда референдума, созданного инициативной группой по проведению референдума.
Следует отметить, что сейчас кандидаты вправе, а избирательные объединения и инициативная группа по проведению референдума обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация таковых осуществляется комиссиями в порядке, установленном законом. Для кандидатов, баллотирующихся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, законодатель вместо прежнего пояснения ввел императивное правило, по которому они не вправе создавать собственные избирательные фонды. Законодатель несколько скорректировал источники формирования избирательных фондов, отметив, что избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, могут создаваться за счет:
- • собственных средств кандидата, избирательного объединения;
- • средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
- • добровольных пожертвований граждан;
- • добровольных пожертвований юридических лиц;
- • средств, выделенных кандидату, избирательному объединению соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.
Зато законодательно значительно расширен список физических и юридических лиц, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума. Данная норма (п. 7 ст. 58) впервые фиксирует единый для всех выборов перечень сведений о гражданине-жертвователе. Ранее Федеральный закон не содержал позитивного перечня, он закреплялся путем перечисления тех сведений о жертвователе, отсутствие которых влечет его анонимность. Однако указание только фамилии, имени и отчества, адреса места жительства и даты рождения не позволяло выявить, например, пожертвования со стороны иностранцев, а законодатели субъектов РФ не могли возлагать на жертвователя обязанность указывать не предусмотренные федеральным законом сведения.
Стоит обратить внимание, что законодатель четко определил в каком документе, когда и какие сведения указываются при добровольном пожертвовании со стороны юридического лица. Такие сведения, как следует из п. 8 ст. 58, могут указываться только в платежном поручении при представлении этого поручения в банк.
Законодатель делит неправомерные пожертвования на две группы:
- • подлежащие возврату жертвователю;
- • подлежащие перечислению в доход соответствующего бюджета (п. 9 ст. 58).
К первой группе относятся пожертвования, которые внесены физическими и юридическими лицами, не имеющими на это права, и внесенные правомочными субъектами, но с нарушением требований к оформлению платежных документов, а также часть пожертвования, превышающая установленный законом размер.
Вторую группу составляют пожертвования, которые внесены анонимными жертвователями.
Следует подчеркнуть, что в отличие от ранее действовавшего Федерального закона, не всякое нарушение или неполное указание реквизитов в платежном документе влечет признание жертвователя анонимным. Поэтому, выяснив отсутствие или недостоверность в платежном документе того либо иного сведения, необходимо ответить на вопрос о том, какие с этим связаны правовые последствия для пожертвования. Если, например, в платежном поручении отсутствуют или недостоверно указаны индивидуальный налоговый номер (ИНН) юридического лица, либо его название, либо банковские реквизиты, то такое пожертвование как анонимное подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета, а неуказание наличия или отсутствия доли соответственно государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале, либо сведений об учредителях, либо даты регистрации или указание недостоверных сведений влекут возврат средств жертвователю. И в том и в другом случае пожертвования зачисляются на специальный избирательный счет, и лишь затем определяется их дальнейшая судьба[18].
Законом устанавливаются предельные размеры:
- • перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения;
- • средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
- • добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;
- • расходования средств избирательных фондов.
Допускается увеличение до 20% предельных размеров расходования средств избирательного фонда зарегистрированных кандидатов, включенных в избирательный бюллетень при повторном голосовании. Сводная таблица предельных размеров денежных средств, перечисляемых в избирательные фонды дается в работе В.В. Пылина[19].
Впервые решается вопрос и о предельных размерах избирательных фондов при одновременной баллотировке одного и того же лица на выборах в разные выборные органы, если к тому же имеется территориальное совпадение. Так кандидат, выдвинутый одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, если эти выборы проводятся на одной и той же территории либо на территориях, одна из которых включена в другую, создает избирательные фонды, так как это предусмотрено п. 1 ст. 58, однако предельные размеры расходования средств этих избирательных фондов исчисляются в совокупности, по наибольшему из указанных предельных размеров.
Все денежные средства, образующие избирательный фонд или фонд референдума, перечисляются на специальный избирательный счет или специальный счет референдума, открытый с разрешения соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии — в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, территории проведения референдума. Таким образом, сохранив принцип аккумулирования всех средств избирательного фонда на одном счете, законодатель унифицировал название этого счета — специальный избирательный счет. В случае отсутствия на территории избирательного округа, территории проведения референдума кредитных организаций кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума определяют по согласованию с соответствующей комиссией кредитную организацию, в которой открывается такие счета.
Рассматривая порядок расходования средств избирательных фондов, фондов референдума, законодатель еще раз подтвердил положение, по которому право распоряжаться этими средствами принадлежит создавшим их кандидатам, избирательным объединениям, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума, но только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.
Договоры (соглашения) при этом с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, с кампанией референдума, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.
Как видим, здесь законодатель вводит серьезные ограничения по кругу лиц, правомочных заключать сделки (соглашения и договоры) на выполнение работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, кампанией референдума. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке.