Файл: Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний.pdf
Добавлен: 13.07.2023
Просмотров: 311
Скачиваний: 3
Ситуационный подход.
В России изучение становления, совершенствования и развития государственного управления и местного самоуправления издавна привлекало внимание государственных деятелей и мыслителей, ученых различных отраслей гуманитарных наук, особенно историков, философов, правоведов и государствоведов.
Поскольку история российской государственности имеет более чем тысячелетнюю историю, за минувшие века накопилось немало различных источников летописного характера, сводов законов, трудов ученых, специально посвященных разнообразным аспектам теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России.
Они находят свое отражение и в «Повести временных лет», которая написана одним из первых русских историков монахом- летописцем Киево-Печерского монастыря Нестором (конец XI — начало XII вв.) и повествует об образовании в VI в. крупного союза славянских племен в Среднем Приднестровье, его общественном и государственном устройстве, праве и обычаях[30]. Вопросы становления и развития государственного управления в древнерусском государстве освещены и в летописных сводах отдельных княжеств, уставах и других княжеских актах, произведениях общественно-политической мысли Древней Руси, житийной литературе, былинном эпосе, византийских европейских хрониках, восточных источниках.
Древнейший текст записанного русского права под названием «Русская Правда» появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого и затем дополнялся его преемниками новыми статьями. Последующие столетия, охватывая средневековье, новое и новейшее время, особенно богаты многочисленными, разнообразными и ценными источниками для изучения государственного управления в России на различных этапах ее существования и для анализа развития господствовавших в то время и появляющихся новых теоретических воззрений и практических рекомендаций по совершенствованию ее государственного управления и местного самоуправления.
У истоков государственного управления России стояли, как известно, выдающиеся высокообразованные деятели — древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко) (?—1015), Ярослав Мудрый (ок. 978—1054) и Владимир Мономах (1053—1125). История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича (1530—1584), множество других документов.
Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I Великий (1672—1725), Екатерина II Великая (1729—1796), Александр II (1818—1881), известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и др. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.
Особенно большой вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России внесли известные ученые В.Н. Татищев, М.В. Ломоносов, Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев, Б.Н. Чичерин, В.О. Ключевский,
А.Д. Градовский, Н. Нелидов, В.Н. Строев, Н.М. Коркунов, И.М. Катаев и др.
Как отмечается в учебнике проф. А.И. Радченко, в России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления.
Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870—1871), А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй» (1905),
В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи» (1912), А.И. Елистратова «Основные начала административного права» (1914).
Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова (1873—1928), особенно его «Всеобщая организационная наука (тек- тология)» (1913—1917) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. «Мой исходный пункт, — писал А.А. Богданов, — заключается в том, что структурные отношения могут быть обобщены до такой степени формальной чистоты схем, как в математике отношения величин, и на такой основе организационные задачи могут решаться способами, аналогичными математическим». Эти идеи, однако, в то время большинством не были поняты и не получили широкого распространения.
Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственного управления были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности создавалась принципиально иная государственная система, основанная на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.
В советский период особенно много сделали по развитию теории управления, в том числе теории государственного управления, такие ученые, как Н.А. Витке, А.К. Гастев, П.М. Керженцев и другие, трудившиеся в 20—30-х гг.
Хотя в этот период и стали формироваться первые школы управления в СССР, в том числе и в России, однако возрождения науки управления, как отмечает проф. А.И. Радченко, не состоялось, исследование проблем государственного управления перешло к науке государственного права.
В начале 60-х гг. в стране возобновились исследования проблем управления, но уже на новой основе. Условно можно выделить три направления, по которым развивались исследования вопросов управления: 1) общая теория социального управления; 2) государственное управление; 3) управление производством. Однако относительно сформировавшимся можно считать только третье из перечисленных направлений, по которому читается специальный курс в высших учебных заведениях, издан ряд учебников и имеется обширная литература.
Наибольший вклад в развитие теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли в этот период такие ученые, как Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, Д.М. Гвишиани, В.И. Курашвили, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Г.Х. Попов, Ю.А. Тихомиров и другие.
После августа 1991 г. (ГК ЧП) и особенно после событий октября 1993 г. (вооруженное противостояние части сторонников Государственной Думы РФ Президенту РФ и исполнительной ветви власти) в стране принимаются меры, чтобы как можно быстрее разработать новую модель государственного управления и местного самоуправления, наиболее приемлемую для постсоветской России, и перейти к этой модели, преобразовать и создать заново систему государственной и муниципальной службы.
Исключительно важную роль в этом отношении сыграли выработка проектов Конституции РФ, Федеральных законов «Об основах государственной службы РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», их широкое обсуждение и последующее принятие.
Наиболее полное, системное и доступное для студента и слушателя представление о современной теории и практике государственного управления и местного самоуправления в России, на наш взгляд, дают материалы, содержащиеся в названных в введении к данной книге и приведенных в списке рекомендуемой литературы научных трудах, учебниках и учебных пособиях Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, О.М. Роя, Э.А. Уткиной, А.Ф. Денисова,
Ф.И. Шамхалова, а также изданных под редакцией Н.И. Глазуновой, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, В.А. Козбаненко и в ряде других работ.
Политико-юридические аспекты становления и развития государственного и муниципального управления, в том числе и в России, особенно глубоко рассматриваются в монографических работах и учебных пособиях, посвященных проблемам истории и теории государства и права, опубликованных в последние годы Г.В. Атаманчуком, В.В. Глущенко, И.А. Исаевым, Д.Ю. Шап- суговым, а также вышедших под редакцией М.Н. Марченко,
Н.И. Матузова и А.В. Малько, В.Д. Перевалова и др.
К числу современных направлений изучения политико-юридических аспектов государственного и муниципального управления можно отнести и работы по политической истории России А.Я. Авреха, А.А. Зимина, Н.М. Ерошкина, А.М. Сахарова, И.И. Смирнова и др.
Государственное и муниципальное управление в России, как и во всем мире, — предмет изучения многих наук — исторических, политических, социологических, юридических, экономических и других, поскольку это весьма сложное и многостороннее, многоаспектное явление.
Вот почему деятельность государства — многогранный объект, изучаемый многими научными дисциплинами: теорией государства и права, административным правом, политологией, социологией, наукой социального управления, конфликтологией и др. Каждая из наук исследует определенный аспект деятельности государственных институтов, их структуры, содержания, направленности и т.п.
Например, политология рассматривает сущность и закономерности политической деятельности и государства. Политическая социология изучает социальные основы государственных институтов и социальную детерминацию принципов, форм и методов их функционирования. Юридические науки занимаются исследованием правовых аспектов функционирования государственной власти и местного самоуправления. Для теории социального управления деятельность государства — один из видов управления обществом, анализ которого позволяет выяснить универсальность изучаемых этой наукой закономерностей саморегуляции такой сложнейшей системы, какой является социальная система.
В ряде случаев проводятся и многосторонние, междисциплинарные исследования.
В то же время в некоторых странах, например, в США, Великобритании, Канаде, на Украине государственное управление стало самостоятельной отраслью научных знаний. В России процесс оформления государственного и муниципального управления в самостоятельную науку пока еще далеко не завершен, хотя некоторые предпосылки для этого уже имеются, и они все более и более укрепляются.
Так, в паспорте специальностей ВАК по экономическим наукам и в специальности «экономическая теория», и в специальности «экономика и управление народным хозяйством» в числе содержания и объектов исследования названы ряд важнейших проблем государственного и муниципального управления. В их числе, в частности, «роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике», «взаимодействие экономических и политических процессов на национально-государственном и глобальном уровнях; формирование экономической политики (стратегии) государства» (специальность «экономическая теория»); научное обоснование государственной политики — социальной, институциональной, структурной, инновационной, инвестиционной и др.; развитие отношений собственности, эволюция государственного и частного секторов; обоснование политики рыночных реформ; научные основы, методы и организация государственного регулирования национальной экономики и др. (специальность «макроэкономика). Проблемы государственного регулирования и основы формирования федеральной и муниципальной политики в различных секторах экономики являются объектом исследования и ряда других экономических специальностей. В 2004 г. ВАК России в рамках специальности «экономика и управление народным хозяйством» введена специализация «муниципальная экономика и управление местным развитием». Ряд объектов исследования, связанных с научным изучением проблем государственного и муниципального управления, предусмотрен и в паспортах специальностей, утвержденных ВАК России также по политическим, юридическим и некоторым другим наукам.