Файл: История становления уголовно-исполнительной политики.pdf
Добавлен: 14.07.2023
Просмотров: 203
Скачиваний: 4
Инновационная деятельность имела место в уголовно-исполнительной системе России всегда – с момента появления ее отдельных элементов до сегодняшнего дня. Диалектический метод требует рассматривать процессы и явления в их возникновении, движении и развитии.
В становлении и развитии инновационной деятельности в УИС можно выделить 5 этапов: 1) X – вторая половина XVIII в.; 2) вторая половина XVIII в. – начало XIX в.; 3) XIX – начало XX в.; 4) советский период; 5) современный период. В качестве критериев предлагаемой периодизации выбраны исторические этапы реорганизации деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, так как проводившиеся в эти годы преобразования непосредственным образом отражались и на инновационных процессах. Кратко охарактеризуем каждый из выделенных этапов.
1-й этап (c X по вторую половину XVIII века). В начальный период формирования единого централизованного Русского государства правовое воздействие на отклоняющееся поведение индивидуума еще не воспринималось как специальный инструмент внутренней политики государства ни обществом, ни правящей элитой. Это явилось следствием слабости и «рыхлости» государства, несформированности целостной и стройной системы государственной власти, государственной политики в целом и карательной политики в частности. Над обществом по-прежнему довлел стереотип прошлого.
С осознанием обществом в качестве социальных ценностей прав и свобод человека появляется возможность их ограничить и тем самым причинить преступнику определенные страдания, наказать его таким образом. Но только по достижении обществом определенного уровня экономического развития, который позволил государству использовать специальные учреждения для помещения в них преступников и содержать аппарат этих учреждений, а также обеспечивать преступника минимальным набором жизненных благ, появились реальные возможности для появления новых элементов уголовно-исполнительной системы и целенаправленного поиска новых средств и способов уголовной репрессии. Так, впервые в законодательной практике Соборное уложение (ст. 9 гл. XXI) вводит для профессиональных преступников, помимо иных наказаний, еще и отрезание уха. Указом от 1657 года отрезание ушей вводится для лиц, совершивших убийство. В 1683 году всем тюремным сидельцам, у которых были отсечены пальцы, было велено резать уши. Статьи 10 и 16 главы XXI впервые в отечественном законодательстве устанавливают выдачу преступнику, отбывшему наказание в виде лишения свободы, своеобразной справки об освобождении: «…И дати ему потому письмо, за дьячьей приписью, что он за свое воровство в тюрьме урочные годы отсидел, и ис тюрьмы выпущен».
Коррупционные правонарушения требовали внедрения новых способов организации деятельности персонала исправительных учреждений. Например, в Москве функции охраны тюрем выполняли приставы, выбираемые из числа так называемых «тиуновых людей», которые притесняли осужденных, требовали взятки, отбирали имущество. На это указывает ст. 13 Приговора «О разбойных делах» от 18 февраля 1555 г.: «Сидят в тюрьмах здесь на Москве многие люди в татьбах и в разбоях... и на тиуновых людей, которые у тюрем в приставах, тюремщики бьют челом, что тиуновы люди на них поминки емлют, а с иных платья снимают...» Поскольку применяемые к приставам наказания вплоть до битья кнутом не помогали, приговор предписал провести своего рода тюремную реформу – изменить принцип формирования тюремной охраны. Для этой цели выбирали из числа земского местного населения шестнадцать «добрых людей», которые поочередно, по месяцам должны были выполнять обязанности тюремных надзирателей с последующими их перевыборами ежегодно. Приговор гласил, что «тиуновым людям впредь у тюрем в приставах не быти. А велети выбирать з земли людей добрых, которые люди к тому делу пригожи 16 человек, да росписати их по месяцам на год. А как те люди у тюрем год поживут, ино их отменити, а выбирати иных людей 16 человек да рописати и по тому же по месяцам на год».
Таким образом, на первом этапе развития уголовно-исполнительной системы инновации внедрялись сообразно «жизненным показателям», проблемам, требовавшим незамедлительного разрешения. Говорить о целенаправленной системе совершенствования уголовно-исполнительной системы не приходится.
2-й этап (со второй половины XVIII в. до начала XIX века). Правление Екатерины II ознаменовалось многими серьезными изменениями в государстве, в том числе и в сфере исполнения наказаний. В практику управления тюремной системой начинают проникать передовые зарубежные идеи в области организации исполнения уголовных наказаний, обращения с правонарушителями и преступниками. В это время предпринимаются первые попытки целенаправленного реформирования процесса исполнения наказания в виде лишения свободы, приведения системы управления УИС в соответствие со складывающимися общественными отношениями. Однако «новые идеи и подходы Екатерины II в сфере пенитенциарной политики не согласовывались с общественно-политическими, социальными и экономическими реалиями того времени. В определенной мере они были преждевременными для тогдашнего российского общества, что нередко порождало популизм и декларативность при их реализации, но реформаторский импульс, приданный пенитенциарной системе, оказал положительное воздействие на ее функционирование в последующем».
3-й этап (XIX – начало XX века). В результате проведения тюремной реформы 1879 года и других инновационных организационно-правовых мероприятий в России сложилась достаточно стройная, отражающая существующие объективные и субъективные условия система управления УИС. В частности, в этот период достаточно серьезное внимание уделяется научным разработкам на основе прогрессивных идей и передового опыта западноевропейских стран в области профессиональной подготовки руководства исправительных учреждений. Так, в научной и учебной литературе, которая в России, как и в подавляющем большинстве передовых стран, развивалась тогда в первую очередь на базе юридической науки, активно разрабатывались проблемы управления пенитенциарными учреждениями, в учебниках выделялись самостоятельные разделы по этим вопросам.
4-й этап (советский период). В 1918–1920 гг. шел непрерывный процесс накопления прогрессивного опыта работы, на основе которого можно было бы улучшить деятельность УИС. Отсюда и столь частые структурные изменения – шел поиск наиболее оптимальных форм управления. В это время в стране развернулось движение за научную организацию труда и управления. В апреле 1923 г. НКВД РСФСР организовал постоянную комиссию по разработке новых форм руководства различными направлениями деятельности, а несколько позже в составе наркомата было создано специальное бюро рационализации. Основной его задачей являлась разработка мер совершенствования системы и структуры органов внутренних дел, форм и методов их деятельности на основе принципов научной организации управления и труда.
Становление и инновационное развитие уголовно-исправительной политики.
В процесс рационализации были вовлечены и периферийные подразделения. На общие отделы губернских (позднее – областных) управлений была возложена разработка и внедрение в практику научно обоснованных рекомендаций и конкретных методов деятельности. Они же должны были проводить большую работу по анализу и улучшению стиля и формы составления деловых бумаг, унификации документов управления, в частности, были разработаны схемы учетных документов по итогам деятельности подразделений, докладов по линиям служб и т.д.
В 1920-е годы осуществлялась масштабная редакционно-издательская деятельность: издание сборников циркуляров, приказов и указаний центрального аппарата НКВД и его местных органов, а также публикация материалов совещаний, съездов административных работников, брошюр, освещавших различные аспекты деятельности правоохранительных органов, учебных пособий и периодических изданий, что также являлось показателем развития элемента инновационной деятельности.
Содержание инновационной деятельности не оставалось неизменным, вбирая в себя все новые и новые компоненты. Одним из них, характерным для периода становления, было инструктирование. Ученые того времени не дают единого определения этого понятия, но указывают, что это – управляющее воздействие на подчиненные органы, цель которого – «научить, убедить и двинуть вперед». «Инструктаж, – по мнению Л. Бызова, – это система передачи накопленного опыта и знаний с целью воздействия на сознание и волю участников управления для выработки у них навыков работы и умения наиболее рационально ее организовать». При этом задача инструктора сводилась не только к проверке и фиксации состояния организации. Важнейшая ее роль заключалась также в том, чтобы «двинуть организацию вперед, содействовать ее переходу на следующую ступень развития».
В 1926 году была пересмотрена организация всей управленческой деятельности. Было создано Административно-организационное управление, которое включало подразделения, выполнявшие штабные функции. В отделах управлений областных и краевых исполкомов, Советов народных депутатов были введены штатные должности информаторов.
Подразделения, выполняющие информационные функции, и сотрудники, занимавшиеся информационным обеспечением, руководствовались в своей деятельности Инструкцией по информработе. В этой инструкции был представлен перечень вопросов, которые должны были освещать информаторы: деятельность местных органов по выполнению директив вышестоящих органов; изучение состояния работы подведомственных органов; выявление проблем, требовавших решения в главке; систематическое изучение практики применения законодательства, новых форм и методов труда; обобщение передового опыта; руководство всей информационно-аналитической работой; выполнение организационно-инструкторской функции; обеспечение информацией оперативных аппаратов. Впервые в нормативном документе того времени появился термин «передовой опыт».
В 1930–1950-е годы вся инновационная деятельность в УИС фактически была свернута. Это было следствием волюнтаристического подхода руководства страны к научным исследованиям в области управления. Как и в промышленности, в УИС были ликвидированы все специальные подразделения, которые занимались изучением и распространением передового опыта, хотя формально данное направление деятельности продолжало существовать.
В начале 1960-х годов уголовно-исполнительная система находилась в ведении МВД. В Главном управлении милиции МВД СССР был создан организационно-методический отдел (ОМО).
В 1960–1966-е годы такие отделы, отделения действовали уже в наиболее крупных министерствах республик и управлениях областей. На них, помимо текущей служебной подготовки кадров, была возложена задача обобщения и распространения передового опыта и организации взаимодействия с научными учреждениями.
Позднее на базе Контрольно-инспекторского отдела было создано Организационно-инспекторское управление (ОИУ). Это управление было качественно новым образованием и явилось прообразом полнокровного штабного аппарата. Возможно, изменения в социально-политической жизни страны и, как следствие, частые организационно-структурные преобразования в УИС конца 50-х – начала 60-х гг. явились причиной того, что не было продуманной системы, целенаправленности, научного подхода к организации инновационной деятельности. «Осуществлялась она преимущественно на основе личной инициативы и энтузиазма отдельных руководителей и сотрудников. Область совершенствования управления и другие немаловажные проблемы не затрагивались, несмотря на то, что здесь было больше, чем где-либо, архаизма и нерешенных вопросов». Правда, нельзя сказать, что работа в этом направлении не велась совсем. Редко, но проводились совещания по обмену опытом, издавались методические документы, публиковались соответствующие материалы на страницах специальной и периодической печати.
Низкий уровень организаторской деятельности в этой области не устраивал руководство министерства. На Всесоюзном совещании 1 февраля 1968 г. в докладе министра указано на недостаточное внимание к обобщению и распространению передового опыта работы: «За все время по этому вопросу нами не было издано ни одного обзора, ни одного сборника. Я уже не говорю о лекциях, учебных пособиях и монографических исследованиях. Такая беззаботность в вопросах обобщения опыта организаторской работы просто вызывает удивление».
Критика была вызвана тем, что в приказах, положениях, инструкциях и других документах, регламентирующих служебную деятельность, задачи по обобщению, распространению и внедрению передового опыта ставились недостаточно полно и конкретно. Во многих документах отраслевых служб по данным вопросам имелись лишь лаконичные указания. В них говорилось, что работники должны были «изучать и распространять передовой опыт работы по своей линии», а содержание обязанностей по выполнению этих указаний не раскрывалось. В результате такой неопределенности проблеме изучения и внедрения опыта работы не уделялось должного внимания, исполнители не знали, что им надо было конкретно делать в данной области. Ситуация очень похожа на ту, что сложилась и в наше время.