Файл: Практика финансирования выборов и законодательные ограничения в этой сфере (нормативного совершенствования).pdf
Добавлен: 15.07.2023
Просмотров: 37
Скачиваний: 3
Электоральный опыт избирательных кампаний 1989—1990 гг. показал, что система исключительного государственного финансирования предвыборной агитации себя изживает. В повестку дня были поставлены вопросы нормативного совершенствования порядка финансирования и выборов, и предвыборной агитации, в том числе путем создания избирательных фондов.
В межвыборный период (с кампании 1989—1990 гг. до октября 1993 г.) была проделана значительная работа по осмыслению опыта прошедших избирательных кампаний, в том числе и в части финансирования выборов. Законодатель взял курс на разграничение понятий «финансирование выборов» и «финансирование предвыборной кампании» (в том числе предвыборной агитации) через специально созданные избирательные фонды кандидатов.
Сначала эти нормы появились в ряде инициированных авторских проектах законов1, а затем получили легальное закрепление в избирательных актах[1] [2]. Например, в ч. 2 ст. 6 Положения о выборах депутатов Государственной Думы появилась норма, по которой для финансирования предвыборной кампании кандидаты в депутаты и избирательные объединения вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования. Аналогичная норма была закреплена и в Положении о выборах Совета Федерации (ч. 2 ст. 6). Однако в этих нормах ничего не говорилось об избирательных фондах, порядке их организации, источниках финансирования, учете поступлений и расходовании денежных средств. Этот пробел был восполнен инструкциями ЦИК РФ по вопросам финансирования выборов1.
Так, Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 27 октября 1993 г. были утверждены два инструктивных письма о денежных средствах избирательных комиссий и фондов по выборам в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., где впервые закреплялось и понятие избирательных фондов[3] [4]. В первом письме регламентировались вопросы, связанные с денежными расходами избирательных комиссий, в том числе открытие счетов, расходование средств, контроль, учет средств, выделенных на проведение выборов, отчетность. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 декабря 1993 г. на денежные средства, использовавшиеся при организации выборов и проведении предвыборной, агитации были распространены налоговые льготы[5].
При анализе данного письма Центральной избирательной комиссии РФ обращало на себя внимание то, что в соответствии с п. 1 первого раздела средства на финансовое обеспечение выборов направлялись ЦИК РФ не в избирательные комиссии, а в соответствующие исполнительные органы, как это было в предыдущие избирательные кампании. Исполнительные органы перечисляли средства для окружных избирательных комиссий. Но, как следовало из абз. 2 п. 4, исполнительные органы могли не только увеличить размер выделяемых средств окружной комиссии, но и уменьшить его (правда, по согласованию с ЦИК РФ), т.е. финансовое обеспечение работы избирательных комиссий ставилось под жесткий контроль исполнительной власти: как это было при советской власти, тогда избирательные комиссии не имели даже самостоятельных счетов.
Во втором письме впервые в электоральной практике России вводился институт избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов в депутаты[6]. В нем закреплялись источники формирования фондов, устанавливались запреты на пожертвования от отдельных юридических лиц, а также оговаривались суммы пожертвования от физических и юридических лиц, порядок открытия временного счета в банке для формирования и использования своего избирательного фонда, полномочия лиц, распоряжающихся средствами избирательного фонда, целевое использования денежных средств избирательных фондов, выделяемых из средств избирательных комиссий.
В письме также регламентировались правила ведения учета поступления средств избирательного фонда, реестр расходов, порядок закрытия счетов в банке, представления информации в избирательные комиссии о поступивших на счет средств и их расходование, возврат средств, полученных и не использованных, ответственности за правильность перечислений и целевое расходование средств, порядок предоставления, структура и форма финансового отчета.
Вместе с тем, как следовало из абз. 1 п. 4 письма ЦИК РФ, «приобреталось право» на открытие избирательного фонда, а в соответствии с п. 5 кандидат в депутаты «может открыть» избирательный фонд.
Таким образом, создание избирательных фондов первоначально было правом, но не обязанностью, а финансирование предвыборной агитации могло проходить и помимо избирательных фондов с использованием собственных средств и добровольных пожертвований (п. 2 Положения о выборах депутатов Государственной Думы).
Ситуация была изменена с принятием на основе новой Конституции РФ Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ. В соответствии с абз. 7 ст. 28 Закона в целях предвыборной агитации допускается использование только денежных средств, перечисленных в избирательные фонды. Законом устанавливались источники формирования избирательных фондов:
- • собственные средства избирательного объединения или кандидата, за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники;
- • средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;
- • добровольные пожертвования физических и юридических лиц;
• средства, выделенные избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию соответствующей избирательной комиссией (в случаях, если это предусмотрено законом);
Законодатель счел необходимым закрепить и перечень субъектов, которые не допускались к добровольному пожертвованию средств:
- • иностранные государства, организации и граждане;
- • российские юридические лица с иностранным участием, если доля иностранного капитала превышает 30%;
- • международные организации;
- • государственные организации и учреждения, органы местного самоуправления и религиозные объединения.
По сравнению с аналогичными запретами инструктивного письма ЦИК РФ 1993 г.[7] законодатель скорректировал данный перечень. Во-первых, смягчил запрет по второй позиции, т.е. не допускались к добровольным пожертвованиям не все российские юридические лица с иностранным участием (что закреплялось в письме ЦИК РФ 1993 г.), а только те, где доля иностранного капитала превышала 30%. Во-вторых, были исключены международные общественные объединения. В-третьих, была введена новая, (четвертая) позиция с перечнем субъектов, которым запрещалось пожертвование в избирательные фонды — государственные организации и учреждения, органы местного самоуправления и религиозные объединения.
В Законе в бланкетной форме нормы закреплялось положение, связанное с установлением предельных размеров средств, перечисляемых в избирательные фонды, что должно быть урегулировано соответствующими федеральными законами. Например, по Закону «О выборах депутатов Государственной Думы» 1995 г. размер пожертвования физического лица в избирательный фонд кандидата в депутаты не мог превышать минимальный размер оплаты труда, установленный на день назначения выборов, более чем в 20 раз, фонд избирательного объединения — в 30 раз, а размер пожертвования юридического лица соответственно в 200 и 2000 раз (ст. 52).
Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., (в ред. 1999 г.) подтверждалось исключительное бюджетное финансирование всех расходов по подготовке выборов и референдума. Законом впервые было предусмотрено финансирование в межвыборный период. Допустим, в федеральном бюджете за 1999 г. в строке «Прочие расходы» были предусмотрены позиции по обеспечению деятельности ЦИК РФ и ее аппарата, обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, выделение средств на проведение выборов и референдумов, а также на целевые программы. Также водилась норма об обязанности избирательных комиссий представлять законодательным (представительным) органам государственной власти и представительным органам местного самоуправления финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств на выборы и референдум (п. 6 ст. 46). Кроме того, избирательные комиссии, имеющие статус юридического лица, обязаны были представлять отчетность в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
Значительной регламентации подверглись статьи об избирательных фондах. Законом была подтверждена обязанность кандидатов в депутаты[8], избирательных объединений и блоков создавать избирательные фонды (п. 1 ст. 47). Вместе с исчерпывающим перечнем источников средств избирательного фонда законодатель существенно расширил список лиц (физических и юридических), которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды, в том числе и лицам, не достигших совершеннолетия (п. 3 ст. 47), а также дано определение «анонимное пожертвование». Обращает на себя внимание и запрет на внесение юридическими лицами пожертвования, если они зарегистрированы менее, чем за год до дня голосования.
Законодатель счел необходимым подчеркнуть необходимость целевого назначения средств избирательного фонда. Впервые в электоральной практике современной России был введен институт избирательного залога, который должен выплачиваться только из средств избирательного фонда, и вносится на специальный счет, открываемый ЦИК РФ. Значительной регламентации подверглась также деятельность контрольно-ревизионной службы (ст. 48).
В действующем ныне Законе об основных гарантиях избирательных прав законодатель пошел по пути еще более детальной регламентации финансирования выборов. Тщательно прописаны многие позиции финансового обеспечения подготовки и проведения выборов и референдума. Правда, и в нем отсутствует легальное закрепление финансирования выборов. Возможно, это объясняется тем, что финансирование выборов — широкое по содержанию понятие, включающее в себя финансовое и материальное обеспечение организации и проведения выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий и избирательных объединений1. На наш взгляд, понятием «финансирование выборов» охватывается также процессуальное их обеспечение, гарантированность и ответственность при обеспечении финансирования выборов. В этом плане нами и рассматриваются проблемы финансирования выборов по действующему законодательству.
Так, в соответствии со ст. 57 действующего Закона об основных гарантиях избирательных прав расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета).
Далее, расходы, связанные с проведением референдума федерального уровня, осуществляются за счет средств, выделенных из федерального бюджета на указанные цели[9] [10], а иных референдумов — за счет средств, выделенных соответственно из бюджета субъекта РФ или местного бюджета на указанные цели. При этом за счет средств, выделенных комиссиям соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, до официального опубликования решения о назначении референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума. В Законе впервые с учетом потребностей практики определяется, что расходы соответствующих комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, могут производиться до официального опубликования решения о назначении референдума за счет средств, выделяемых этим комиссиям в текущем году из соответствующего бюджета.
Стоит обратить внимание, что ассигнования на подготовку и проведение выборов и референдумов предусматриваются отдельной строкой в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Главными распорядителями средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на проведение выборов и референдумов, являются организующие их комиссии, а финансирование осуществляется в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов или референдума. Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны осуществлять финансирование комиссий, организующих выборы и референдумы, в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума.
Финансовая помощь со стороны этих органов оказывается и кандидатам и избирательным объединением, причем она может быть как в денежной форме, так и в натуральном виде, например: предоставление бесплатного эфирного времени в государственных средствах массовой информации, бесплатная или льготная почтовая рассылка, бесплатное использование залов или иных помещений для проведения встреч с избирателями, предоставление неоплачиваемого места в СМИ для политической рекламы, использование уличных щитов1 и т.д. В нашей литературе принято в этом случае говорить о прямом и косвенном финансировании выборов[11] [12].