Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

90 Раздел II. Конституция они все же не содержат чего-либо принципиально национально- го (кроме, пожалуй, названий законодательных органов, закреп- ления того или иного языка в качестве государственного, госу- дарственной символики). Многие из этих конституций принима- лись под сильным давлением националистических сил, главным образом стремившихся воплотить в них национальный суверени- тет. При этом ряд конституций оказался в противоречии с феде- ральной Конституцией.
Конституции республик, как и уставы других субъектов РФ,
закрепляют права и свободы граждан практически в том же объе- ме, что и Конституция РФ, так что смысл такого закрепления,
имея в виду действие федеральной Конституции на всей террито- рии Российской Федерации, не особенно велик. Он, однако,
объясним, когда дело заключается в установлении дополнитель- ных гарантий конституционных прав или в их расширении, но это встречается крайне редко — гораздо чаше устанавливались непредусмотренные федеральным законодательством ограниче- ния избирательных прав граждан, свободы передвижения и вы- бора места жительства, искусственное сужение перечня объектов,
которые могут находиться в собственности физических лиц. Ус- тавами некоторых субъектов РФ предусматривалась возможность ограничения прав и свобод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражда- нина находится в исключительном ведении Российской Федера- ции, т. е. они могут быть ограничены только федеральным зако- ном в соответствии со ст. 55 Конституции РФ.
В большинстве конституций и уставов закрепляется призна- ние верховенства Конституции РФ. Однако порой положения о верховенстве и приоритете конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ на его территории формулировались без учета положений Конституции РФ о верхо- венстве и действии Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации без каких-либо ограни- чений.
Отсюда серьезные отклонения от Конституции РФ при опре- делении статуса республики. Так, в Конституции Республики Се- верная Осетия — Алания было закреплено, что эта республика является «государством, добровольно входящим в состав Россий- ской Федерации». Конституцией Республики Тыва устанавлива- лось вхождение этой республики в состав Российской Федерации на основе Федеративного договора, провозглашалось право на

Глава 4. Основы конституционной теории 91
выход из состава Федерации по итогам всенародного референду- ма. Республика Татарстан пошла дальше, определив себя как «су- веренное государство, субъект международного права, ассоции- рованное с Российской Федерацией — Россией на основе Дого- вора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Некоторые республики даже закрепили положение, со- гласно которому их отношения с Российской Федерацией стро- ятся на делегировании части своих полномочий в пользу Федера- ции (Бурятия, Башкортостан, Саха (Якутия)). Встречались весьма радикальные положения о возможности ратификации республи- кой федеральных законов (Ингушетия, Саха (Якутия)), приоста- новления действия Конституции РФ и федеральных законов на территории республики (Башкортостан).
Почти во всех конституциях и уставах в разделах о разграниче- нии предметов ведения и полномочий между органами государст- венной власти субъекта РФ и федеральными органами государст- венной власти имелись отклонения от соответствующих положе- ний Конституции РФ. Так, часто устанавливалось верховенство субъекта РФ в отношении национальных богатств, его исключи- тельная собственность на землю и ее недра, воды, леса, расти- тельный и животный мир, другие природные ресурсы, находя- щиеся на его территории. Субъекты РФ относили к своему веде- нию право осуществлять финансовое, банковское, валютное,
денежно-кредитное регулирование. Вместо осуществления меж- дународных и внешнеэкономических связей к ведению субъек- та РФ нередко относили международные и внешнеэкономические отношения и соответствующие договоры и т. п.
Многие конституции и уставы проявляли непонимание прин- ципа разделения властей, распространяющегося не только на фе- деральную власть, но и на систему органов государственной вла- сти субъектов РФ. Так, во многих из них не только отдавался приоритет законодательному (представительному) органу госу- дарственной власти субъекта РФ в законодательном процессе, но и сам процесс кадрового формирования органов исполнительной власти относился к полномочиям законодательного (представи- тельного) органа государственной власти. Руководители органов исполнительной власти субъектов РФ иногда наделялись полно- мочиями, которыми они не могут обладать согласно Конститу- ции РФ, например правом введения на территории или в отдель- ных местностях субъекта РФ чрезвычайного положения или пра- вом помилования. В нарушение принципа разделения властей

92 Раздел II. Конституция субъекты РФ закрепляли право устанавливать подотчетность ру- ководителя органа исполнительной власти субъекта РФ (прези- дента или главы республики, главы администрации) законода- тельному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.
Такое положение не могло сохраняться долго, и с весны
2000 г. федеральный центр стал проводить широкую деятельность по восстановлению единого конституционного поля страны. Эту деятельность по своим линиям развернули Президент РФ, Кон- ституционный Суд, Генеральная прокуратура, Министерство юс- тиции. Положения конституций и уставов субъектов РФ в основ- ном были приведены в соответствие с Конституцией РФ.
§ 6. Соблюдение и охрана конституции
Прочность конституционного строя в решающей степени за- висит от соблюдения конституции и прямо пропорциональна за- конопослушности граждан. Однако в любом обществе есть люди и организации, цели и деятельность которых представляют угро- зу для конституции. Угроза также исходит от превышения полно- мочий или злоупотреблений со стороны должностных лиц и ор- ганов государства — главы государства, парламента, правительст- ва. Нарушения конституции опасны тем, что разрушают фундамент государственности и веру людей в незыблемость кон- ституционных порядков. А это порождает смуту и хаос, опас- ность государственных переворотов, ущемления прав человека.
Демократическое государство поэтому обязано обеспечивать соблюдение конституции и охранять ее от любых нарушений.
Наиболее грубые и опасные нарушения наказываются в уголов- ном порядке. Практически в любой стране предусматриваются такие составы преступления, как «заговор с целью захвата вла- сти», «призывы к насильственному свержению государственного строя» или просто «неуважение к конституции».
Однако высшие гарантии безопасности конституции заложе- ны в самом ее тексте. В Конституции РФ говорится: «Органы го- сударственной власти, органы местного самоуправления, долж- ностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2 ст. 15).
Обязанность здесь закреплена в самой общей форме, скорее как общий принцип всей государственности, без установления ответ- ственности за ее невыполнение. Но именно с этого начинается

Глава 4. Основы конституционной теории 93
установление режима конституционной законности и всего пра- вопорядка. Государство и граждане как бы договариваются стро- ить отношения между собой на основе Конституции, принимая на себя определенные обязанности, и прежде всего соблюдать
Конституцию.
Целям охраны Конституции служит положение ч. 5 ст. 13:
«Запрещается создание и деятельность общественных объедине- ний, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя...» Тем самым гаран- тируется деятельность только тех объединений, которые призна- ют конституционные порядки.
Конкретные требования соблюдать конституцию, обращенные к отдельным гражданам, могут показаться не столь значительны- ми. В Конституции РФ, например, отдельно установлены всего три основные конституционные обязанности граждан (платить налоги, охранять природу, защищать Отечество — ст. 57—59), в то время как она закрепляет десятки прав и свобод граждан.
В других странах упоминания о конституционных обязанностях часто и вовсе нет (США, Великобритания и др.).
Вряд ли можно предположить, что простые граждане в со- стоянии каким-либо образом, кроме как через участие в выборах,
обеспечивать соблюдение конституционных норм, касающихся механизма власти. Но требования к гражданам соблюдать кон- ституцию все же не сводятся к их конституционным обязанно- стям, а имеют более широкое конкретное содержание, которое вытекает из общего смысла, роли и функций конституции. От каждого гражданина требуется:
• уважать конституционные права других граждан;
• подчиняться правовым актам, изданным конституционны- ми органами государственной власти, а также вступившим в за- конную силу судебным решениям и приговорам;
• уважать конституционные порядки, ни при каких условиях,
кроме необходимой самообороны, не применяя насилие.
Эти минимальные требования законопослушания абсолютно необходимы для жизнеспособности любой конституции, они должны рассматриваться как добровольно принятые на себя гра- жданами обязательства охранять конституцию и ее порядки.
Они, как видим, носят пассивный характер, ибо предполагают только воздержание от тех или иных действий против конститу- ции.

94 Раздел II. Конституция
Но Конституция РФ предусматривает и активные формы ее охраны гражданами. Так, ч. 2 ст. 46 устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и долж- ностных лиц могут быть обжалованы в суд. Помимо этого кон- ституционного права Федеральным конституционным законом
«О Конституционном Суде Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.) регламентируется право граждан обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в
Конституционный Суд РФ. Следовательно, не только должност- ные лица, органы государства и общественные объединения на- деляются правами по охране Конституции, но и граждане.
В этом состоит важная новелла конституционной правосубъект- ности личности в новом Российском государстве.
Необходимо также признавать за гражданами, как и за наро- дом в целом, еще одно важное право на активные действия по охране конституции. Речь идет о чрезвычайной ситуации, когда возникает непосредственная угроза существованию конституции путем совершения государственного переворота. Народ, безус- ловно, вправе противостоять таким действиям антиконституци- онных сил. Об этом праве ничего не говорится в тексте Консти- туции РФ, но оно принадлежит народу в силу его суверенитета и естественного права. Невозможно, следовательно, придать тако- му праву позитивную форму, оно при любом повороте событий может звучать только как моральное оправдание действий наро- да, несмотря на то что не сможет опереться на единообразное понимание всеми его слоями.
Но главная ответственность за соблюдение и охрану конститу- ции падает все же на должностных лиц государства. В России —
прежде всего на Президента, который согласно Конституции яв- ляется ее гарантом (ч. 2 ст. 80). При вступлении в должность он приносит народу присягу, в которой клянется «соблюдать и за- щищать Конституцию Российской Федерации» (ч. 1 ст. 82). Эти нормы страдают некоторой неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях исключить политический субъективизм Пре- зидента в понимании угрозы для Конституции; неясным остается и содержание мер, которые входят в понятие «гарант». Но тем не менее такие обязанности на Президента возложены и им добро- вольно приняты, что заставляет признать за ним право и обязан- ность самостоятельно принимать решения и действовать в соот- ветствующих обстоятельствах.

Глава 4. Основы конституционной теории 95
Конституция не возлагает специальных обязанностей по ее охране на Федеральное Собрание, Правительство, Верховный и
Высший Арбитражный суды. Но ясно, что как в силу своих кон- ституционных полномочий, так и при чрезвычайных обстоятель- ствах, представляющих угрозу конституционному строю, они обязаны действовать в соответствии с Конституцией и в ее защи- ту. Такая же обязанность должна быть признана в отношении
Вооруженных Сил и правоохранительных органов, находящихся в ведении исполнительной власти.
Конституция предусматривает назначение Государственной
Думой Уполномоченного по правам человека, который является своеобразным аналогом омбудсмена в ряде государств. Федераль- ный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. определяет его полномочия и порядок работы. По замыслу создателей Кон- ституции он призван стоять на страже прав и свобод человека,
содействовать претворению в жизнь конституционных гарантий.
Особую роль в охране конституции и обеспечении ее соблю- дения играет конституционный суд. Конституционный Суд РФ
разрешает дела о соответствии Конституции РФ всех норматив- ных актов государства (законов, конституций республик и др.),
разрешает споры о компетенции, дает толкование Конститу- ции РФ, осуществляет ряд иных полномочий, призванных обес- печить неуклонное соблюдение Конституции. Особенно важно то, что Конституционный Суд по жалобам на нарушение консти- туционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего при- менению в конкретном деле. Такое право предоставляет Консти- туционному Суду широкие возможности способствовать поддер- жанию и укреплению конституционного строя в России.
Нормы, устанавливающие обязанности определенных органов государственной власти по охране и соблюдению Конституции,
содержатся практически во всех республиканских конституциях и уставах других субъектов РФ.
Тем не менее некоторые органы государственной власти субъ- ектов РФ и органов местного самоуправления периодически принимают правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, в том числе и такие, которые ог- раничивают права и свободы граждан. Это послужило причиной принятия в 2000 г. изменений и дополнений в федеральные зако- ны «Об общих принципах организации законодательных (пред- ставительных) и исполнительных органов государственной вла-

96 Раздел II. Конституция сти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 4 декабря
2006 г.) и «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» (в редакции от 4 декабря
2006 г.). Основные законоположения закрепили ответственность органов государственной власти субъектов РФ и местного само- управления за нарушение Конституции РФ и федеральных зако- нов. Установлено, что в случае если законодательный орган субъ- екта РФ или местного самоуправления примет нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ или федераль- ным законам, и не выполнит решение суда о признании такого акта неконституционным и если при этом нарушены права и свободы граждан или юридических лиц, то при соблюдении оп- ределенных процедур возможно принятие федерального закона о роспуске такого законодательного органа. За издание антикон- ституционного нормативного правового акта и уклонение от от- мены или приостановления его действия Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности. Аналогич- ные меры ответственности предусмотрены в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, допускающих принятие актов, противоречащих Конституции РФ и федераль- ным законам.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 апреля 2002 г.
установил: «Необходимость адекватных мер федерального воздейст- вия в целях защиты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юри- дической силы, верховенства и прямого действия, а также верховен- ства основанных на ней федеральных законов на всей территории
Российской Федерации, что требует от органов государственной вла- сти субъектов РФ соблюдения федеральной Конституции и феде- ральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Кон- ституцией РФ основ конституционного строя Российской Федера- ции как демократического федеративного правового государства.
Федеральный законодатель... должен установить такой контроль- ный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов РФ их конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных норма- тивных актов.
...Осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции РФ и контролю за ее соблюде- нием, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъ- ектов РФ — в случае невыполнения ими указанной конституцион-

Глава 4. Основы конституционной теории 97
ной обязанности — негативных правовых последствий, включая при- менение мер федерального воздействия.
...Неподчинение органа государственной власти субъекта РФ ре- шению Федерации, выраженному в судебном решении, обязываю- щем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий
Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой не- признание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принад- лежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской
Федерации.
Такие действия органа государственной власти субъекта РФ, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном рассматриваемым
Федеральным законом порядке согласуется с целями защиты Кон- ституции РФ.
Досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности)
высшего должностного лица субъекта РФ в качестве применяемой в целях защиты Конституции РФ меры федерального воздействия реа- лизуется на основе взаимосвязанных нормативных и правопримени- тельных решений высших федеральных органов государственной власти, а именно федерального парламента, определившего основа- ния применения данной меры; органов судебной власти, правомоч- ных вынести решение о признании нормативного акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не соответствующим Конститу- ции РФ и федеральным законам; Президента РФ, издающего указ об отрешении названного лица от должности как завершающий акт процедуры в целом».