ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 30.10.2023
Просмотров: 1340
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§ 7. Толкование конституции
Под толкованием конституции понимается официальное об- щеобязательное разъяснение конкретных норм и принципов конституции, даваемое уполномоченным конституцией органом.
Чтобы толкование носило общеобязательный характер, оно должно даваться только специально уполномоченным на то орга- ном, такое полномочие должно быть закреплено в конституции.
В результате толкования выявляется воля конституционного за- конодателя, раскрывается или разъясняется смысл, содержание норм и принципов. Такое разъяснение объективно приобретает нормативное значение, хотя формально не порождает новых норм и не «дописывает» конституцию. Выявленный в ходе толко- вания конституционно-правовой смысл нормы или принципа определяет их содержание и в этом отношении становится со-
98 Раздел II. Конституция ставной частью конституции. Иногда толкование фактически сводится к выявлению и восполнению пробелов в конституции.
Оно является обязательным для всех органов государственной власти, местного самоуправления и граждан.
Орган, осуществляющий толкование, применяет логический,
теоретико-правовой, сравнительно-правовой, исторический,
грамматический методы. В своей совокупности они позволяют выявить скрытую логическую взаимосвязь между различными нормами конституции и общими принципами права и демокра- тии в их исторической эволюции и с учетом мирового опыта.
Официальное толкование не совпадает с доктринальным, хотя последнее может служить своеобразной «подсказкой» для офици- ального толкования. Главная цель толкования — преодоление не- определенности в единообразном понимании смысла конститу- ционной нормы или принципа, порождающей обострение напря- женности в общественных отношениях, конфронтацию между исполнительной и законодательной властью и проч. Разъяснение смысла конституции не должно служить конъюнктурным целям или интересам какой-либо политической силы. Оно не может вести к ослаблению защиты прав и свобод граждан, к их отрица- нию или умалению. Толкование конституции может приобрести опасный характер, если будет подчинено цели скрытого пере- смотра конституции, отказа от ее демократического содержания.
Исторически толкование конституции впервые стало широко применяться в США. Здесь во многом благодаря этому смогли обеспечить живучесть конституционного текста на протяжении более чем двух столетий. Толкование, даваемое Верховным судом
США, коснулось большинства норм Конституции, оно расшири- ло полномочия Конгресса, определило многие аспекты отноше- ний Федерации и штатов, наполнило содержанием основные права и свободы граждан и др. Толкование обеспечило приспо- собление во многом устаревшего текста Конституции к быстро меняющимся условиям жизни и сделало ненужным ее замену или частые к ней поправки (за всю историю США принято толь- ко 27 поправок).
Толкование конституции становится менее необходимым в странах с относительно простой системой внесения поправок в конституцию (Австрия и др.). Конституционные или органиче- ские законы, предусмотренные самой конституцией, позволяют гибко реагировать на потребности заполнения пробелов или уточнения смысла конституционных норм. Фактически такой
Глава 4. Основы конституционной теории 99
способ развития конституции по своему содержанию приближа- ется к аутентическому официальному толкованию, которое в на- ше время в чистом виде встречается редко. Толкование конститу- ции, хотя и не имеющее нормативного значения, часто встреча- ется в решениях высших судебных органов при рассмотрении конкретных дел. Такое толкование оказывается неизбежным, ко- гда суд разрешает дело на основе прямого применения конститу- ционной нормы, но в этом случае толкование не становится об- щеобязательным.
В Российской Федерации общеобязательное толкование Кон- ституции отнесено к компетенции Конституционного Суда. Та- кое полномочие уникально, оно исключает возможность офици- ального толкования каким-либо другим органом государственной власти. Используя это полномочие, Конституционный Суд РФ
дал толкование нескольких статей Конституции РФ (ст. 66, 102,
103, 105, 107, 125—127, 136, 137 и др.). Толкование конституции предполагает специальную, достаточно сложную процедуру, ко- торая обычно устанавливается законом. В России толкование
Конституции возможно исключительно на пленарном заседании
Конституционного Суда, что исключает такую деятельность в его палатах. Ограничен круг лиц, обладающих правом на обращение в Суд с запросом о толковании Конституции: это Президент РФ,
Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, ор- ганы законодательной власти субъектов РФ. В Федеральном кон- ституционном законе «О Конституционном Суде Российской
Федерации» (ст. 106) указывается, что толкование Конститу- ции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является офици- альным и обязательным для всех представительных, исполни- тельных и судебных органов государственной власти, органов ме- стного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений.
С толкованием конституции тесно связано толкование закона,
которое заключается в выявлении смысла или содержания закона или отдельных его положений. Такое толкование может быть официальным и неофициальным. Официальное толкование вправе и обязан давать орган власти, уполномоченный на то кон- ституцией. В некоторых государствах (Азербайджан, Украина) та- кая деятельность отнесена к компетенции конституционных су- дов. В других же официальное толкование закона может давать тот же законодательный орган, который принял данный закон
(так называемое аутентическое толкование). Но такое правомо-
100 Раздел II. Конституция чие встречается редко; чаще законодательные органы, встречаясь с пробелами или неясностями в законе, прибегают к соответст- вующим изменениям или дополнениям его текста.
В России Конституционным Судом установлено, что не мо- жет иметь юридической силы толкование федерального закона,
даваемое одной из двух палат Федерального Собрания. Таким полномочием формально не обладает ни один орган государст- венной власти. В то же время можно считать, что толкование в какой-то мере содержится в решениях Конституционного Суда,
когда в ходе проверки законов на соответствие Конституции вы- является их конституционно-правовой смысл. Однако мнение
Суда при этом не выносится в резолютивную часть решения и не обретает форму специального общеобязательного толкования фе- дерального закона.
По своему содержанию к официальному и общеобязательному толкованию закона приближаются разъяснения по вопросам су- дебной практики, которые в соответствии с Конституцией РФ
(ст. 126, 127) вправе давать Верховный Суд РФ и Высший Арбит- ражный Суд РФ. Однако разъяснения, принимаемые пленумами этих высших судебных органов, не рассматриваются как норма- тивные акты, в противном случае они нарушали бы конституци- онный принцип независимости всех судей, которые подчиняются только Конституции и федеральному закону.
Своеобразной разновидностью официального толкования за- кона является казуальное толкование, которое практически все- гда дается судебными и административными органами в процес- се применения закона при рассмотрении конкретного дела (казу- са). Однако такое толкование не имеет общеобязательного характера. Неофициальное толкование законов присуще практи- чески всем государственным органам, организациям, гражданам и их объединениям, которые в ходе своей деятельности применя- ют законы в конкретных случаях. При этом административные органы нередко издают подзаконные акты (инструкции, положе- ния и проч.), в которых под видом разъяснения содержания за- кона допускается выход за его пределы. Акты с таким произволь- ным «толкованием» подлежат отмене в судебном порядке или в порядке подчиненности. К числу неофициальных видов толкова- ния относится доктринальное толкование, которое часто содер- жится в научных монографиях, статьях, комментариях к закону и др.
Глава 5. Особенности принятия Конституции РФ 1993 года 101
Глава 5. Особенности принятия
Конституции Российской Федерации 1993 года
§ 1. Необходимость смены Конституции
До 1993 г. в стране действовала Конституция, принятая в
1978 г. Верховным Советом РСФСР в соответствии с господство- вавшей тогда концепцией тоталитарного государства. Права и свободы граждан закреплялись в отрыве от международных стан- дартов и подчинялись целям «коммунистического строительст- ва». Государство объявлялось «советским» и «социалистическим»,
но не правовым. Оно рассматривалось как «основное орудие строительства социализма и коммунизма». Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал прин- цип разделения властей, необходимость самостоятельной исполни- тельной власти, независимое правосудие. Закрепленная в Консти- туции руководящая роль КПСС служила базисом и оправданием однопартийного диктата во всех общественных и государствен- ных делах.
Конституция с таким содержанием сразу стала входить в ост- рое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в
1985 г. В 1989 г. законом был учрежден новый высший орган го- сударственной власти — Съезд народных депутатов РСФСР в со- ставе 1068 депутатов. К исключительному ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, в том числе принятие Консти- туции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. За этим последовала серия изменений и поправок, в частности государст- во стало называться Российская Федерация — Россия, был вве- ден пост Президента.
В текст Конституции была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, приня- тая 22 ноября 1991 г. Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных объединений,
что существенно изменило политическую жизнь, хотя и не при- вело к появлению крупных влиятельных партий.
Однако эти изменения больше напоминали «латание дыр»,
ибо не привели к созданию единой концепции нового государст- ва. Конституция сохраняла обязанность государственных и обще- ственных организаций, должностных лиц соблюдать... Конститу- цию СССР и законы СССР, а также старый герб с его девизом
«Пролетарии всех стран, соединяйтесь!». Форма правления оста-
102 Раздел II. Конституция валась крайне рыхлой и неопределенной — не президентской и не парламентской. Главный недостаток Конституции, который постоянно порождал кризисы и конфликты между законодатель- ной и исполнительной властью, состоял в отсутствии ясно изло- женного принципа разделения властей — напротив, действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Со- ветов с полной подконтрольностью им исполнительной власти.
Попытки же трансформировать этот принцип в сбалансирован- ный парламентаризм оказались безуспешными.
Во-первых, Верховный Совет имел по Конституции необыч- ный парламентский статус: он был «органом Съезда», а следова- тельно, нарушался принцип верховенства парламента, но в то же время он был «законодательным, распорядительным и контроль- ным органом государственной власти РСФСР», что позволяло ему вторгаться в прерогативы исполнительной власти и полно- стью контролировать ее.
Во-вторых, в стране отсутствовали оформленные партии и фракции, что приводило к деформации парламентского предста- вительства интересов народа и превращало Съезд и Верховный
Совет в слабоуправляемые органы, подверженные постоянному давлению нескольких групп депутатов.
Явно недемократическим было положение, при котором над
Верховным Советом, являвшим собой какое-то подобие парла- мента с его внутренней организацией и структурой, стоял Съезд,
представлявший собой своеобразный стихийный массовый ми- тинг с неограниченной властью. В самом же Верховном Совете две его палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) не обладали независимостью, ибо управлялись одним органом —
Президиумом Верховного Совета. Большинство заседаний палат были совместными, парламентские процедуры вместо поиска компромиссов сводились к подавлению меньшинства большин- ством.
Закрепленная Конституцией необычная для демократического государства двухзвенная структура высших органов законодатель- ной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, обусловила расщепление единой по своей природе законодательной функ- ции. Такой парламент, к тому же раздираемый острейшими по- литическими противоречиями, постепенно становился тормозом политических и экономических реформ. Большинство его депу-
Глава 5. Особенности принятия Конституции РФ 1993 года 103
татов, избранных еще по прежней антидемократической избира- тельной системе, составляли номенклатурные работники органов
КПСС, крупные государственные чиновники. Они принимали поправку за поправкой к Конституции с целью ограничить пол- номочия Президента и держать исполнительную власть под сво- им контролем. Но это препятствовало ее эффективному функ- ционированию и нарушало баланс властей.
Согласно Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контро- лем двухзвенного парламента. Так, он был обязан представлять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и
Верховным Советом социально-экономических и иных про- грамм — при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Правительства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного
Совета, но без каких-либо прав на ответные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приостановление Президентом дея- тельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и
Президент неоднократно вторгались в полномочия друг друга,
что было отмечено в послании Конституционного Суда Верхов- ному Совету «О состоянии конституционной законности в Рос- сийской Федерации» от 5 марта 1993 г.
Такое понимание принципа разделения властей было не толь- ко политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления радикальных политических и экономических ре- форм, но и юридически несостоятельным. Президент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку он был демократически избран прямым всенародным голосова- нием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит кон- тролю со стороны парламента.
Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций — реформаторской и оппозиционной — постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верхов- ный Совет и особенно Съезд систематически противостояли дея-
104 Раздел II. Конституция тельности Президента, ставили его в трудное положение при вы- боре главы правительства и министров.
В обстановке острой конфронтации в Конституцию была вве- дена (VII Съезд, декабрь 1992 г.) ст. 121
е
, согласно которой в слу- чае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Прези- дента подлежали немедленному прекращению. Антипрезидент- ские силы готовились к использованию ст. 121 1()
, которая преду- сматривала отрешение Президента от должности.
С марта 1993 г. началось резкое обострение отношений Пре- зидента с Верховным Советом. 20 марта Президент выступил по телевидению и сообщил о подписании им Указа об особом по- рядке управления до преодоления кризиса власти, объяснив это так: «Нельзя управлять страной, ее экономикой, особенно в кри- зисное время, голосованием, репликами от микрофонов, через парламентскую говорильню и митинговщину. Это безвластие,
это прямой путь к хаосу, к гибели России». Однако на следую- щий же день внеочередная сессия Верховного Совета выступила против намерений Президента. Еще через день Конституцион- ный Суд РФ заключил, что Указ «в ряде своих положений» не соответствует девяти статьям Конституции. 24 марта Президент издал Указ о назначении на 25 апреля референдума о доверии
Президенту и одновременно по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент. Указ также встретил противодействие со стороны оппозиции. Но референ- дум все же состоялся в назначенный срок (его вопросы были из- менены Съездом), 60% участвовавших в голосовании выразили доверие Президенту и высказались за досрочное переизбрание народных депутатов.
Такое развитие событий ясно указывало на то, что несовер- шенство Конституции постоянно приводит к кризисам, но не со- держит способов их преодоления, более того, подталкивает поли- тические силы не к конституционным, а к силовым методам раз- решения противоречий, что таило опасность гражданской войны.
§ 2. Конституционная комиссия
Необходимость принятия новой Конституции была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. На I Съезде на- родных депутатов (22 июня 1990 г.) была образована Конститу-
Глава 5. Особенности принятия Конституции РФ 1993 года 105
ционная комиссия, председателем которой стал Б. Н. Ельцин
(тогда Председатель Верховного Совета РФ). В состав комиссии вошли представители всех республик, краев, областей, нацио- нальных автономий (102 человека). Поначалу работа комиссии проходила довольно быстро, уже через четыре месяца проект но- вой Конституции был не только подготовлен, но и опубликован для широкого обсуждения. Однако такая быстрота отнюдь не свидетельствовала о наличии политического консенсуса по во- просам содержания Основного закона. Напротив, пробудившие- ся общественные круги стали выдвигать один за другим альтер- нативные проекты и различные поправки к тексту. Проект Кон- ституционной комиссии рассматривался на V Съезде народных депутатов (октябрь 1991 г.), затем снова дорабатывался и снова был опубликован в печати. Наконец, VI Съезд народных депута- тов (апрель 1992 г.) одобрил общую концепцию конституцион- ной реформы и основные положения проекта, до этого одобрен- ного Верховным Советом. Верховному Совету и Конституцион- ной комиссии было поручено после доработки внести проект на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов.
Однако ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни IX
(апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоя- нии принять Конституцию вследствие острых противоречий меж- ду законодательной и исполнительной ветвями власти. VII Съезд постановил вынести основные положения проекта новой Консти- туции на всероссийский референдум, но VIII Съезд отменил это решение и подчеркнул необходимость осуществить конституци- онную реформу на основе полномочий, предоставленных дейст- вующей Конституцией самому Съезду народных депутатов.
Возникавшие разногласия практически не затрагивали поло- жений о правах и свободах человека и гражданина, но приобре- тали острый характер по ключевым вопросам разделения полно- мочий двух властей. Постепенно оппозиционное большинство
Съезда и Верховного Совета, осознав свои политические интере- сы, твердо заняло позицию недопущения сильной исполнитель- ной власти. Обстановку разразившегося глубокого экономиче- ского кризиса использовали левые силы, все решительнее проти- водействуя реформам и с этой целью стремясь любыми путями сохранить контроль законодательной власти за всеми действиями
Президента. Со своей стороны Президент все решительнее ста- вил вопросы о необходимости укрепления исполнительной вла- сти, подчас даже требуя пересмотра некоторых согласованных
Под толкованием конституции понимается официальное об- щеобязательное разъяснение конкретных норм и принципов конституции, даваемое уполномоченным конституцией органом.
Чтобы толкование носило общеобязательный характер, оно должно даваться только специально уполномоченным на то орга- ном, такое полномочие должно быть закреплено в конституции.
В результате толкования выявляется воля конституционного за- конодателя, раскрывается или разъясняется смысл, содержание норм и принципов. Такое разъяснение объективно приобретает нормативное значение, хотя формально не порождает новых норм и не «дописывает» конституцию. Выявленный в ходе толко- вания конституционно-правовой смысл нормы или принципа определяет их содержание и в этом отношении становится со-
98 Раздел II. Конституция ставной частью конституции. Иногда толкование фактически сводится к выявлению и восполнению пробелов в конституции.
Оно является обязательным для всех органов государственной власти, местного самоуправления и граждан.
Орган, осуществляющий толкование, применяет логический,
теоретико-правовой, сравнительно-правовой, исторический,
грамматический методы. В своей совокупности они позволяют выявить скрытую логическую взаимосвязь между различными нормами конституции и общими принципами права и демокра- тии в их исторической эволюции и с учетом мирового опыта.
Официальное толкование не совпадает с доктринальным, хотя последнее может служить своеобразной «подсказкой» для офици- ального толкования. Главная цель толкования — преодоление не- определенности в единообразном понимании смысла конститу- ционной нормы или принципа, порождающей обострение напря- женности в общественных отношениях, конфронтацию между исполнительной и законодательной властью и проч. Разъяснение смысла конституции не должно служить конъюнктурным целям или интересам какой-либо политической силы. Оно не может вести к ослаблению защиты прав и свобод граждан, к их отрица- нию или умалению. Толкование конституции может приобрести опасный характер, если будет подчинено цели скрытого пере- смотра конституции, отказа от ее демократического содержания.
Исторически толкование конституции впервые стало широко применяться в США. Здесь во многом благодаря этому смогли обеспечить живучесть конституционного текста на протяжении более чем двух столетий. Толкование, даваемое Верховным судом
США, коснулось большинства норм Конституции, оно расшири- ло полномочия Конгресса, определило многие аспекты отноше- ний Федерации и штатов, наполнило содержанием основные права и свободы граждан и др. Толкование обеспечило приспо- собление во многом устаревшего текста Конституции к быстро меняющимся условиям жизни и сделало ненужным ее замену или частые к ней поправки (за всю историю США принято толь- ко 27 поправок).
Толкование конституции становится менее необходимым в странах с относительно простой системой внесения поправок в конституцию (Австрия и др.). Конституционные или органиче- ские законы, предусмотренные самой конституцией, позволяют гибко реагировать на потребности заполнения пробелов или уточнения смысла конституционных норм. Фактически такой
Глава 4. Основы конституционной теории 99
способ развития конституции по своему содержанию приближа- ется к аутентическому официальному толкованию, которое в на- ше время в чистом виде встречается редко. Толкование конститу- ции, хотя и не имеющее нормативного значения, часто встреча- ется в решениях высших судебных органов при рассмотрении конкретных дел. Такое толкование оказывается неизбежным, ко- гда суд разрешает дело на основе прямого применения конститу- ционной нормы, но в этом случае толкование не становится об- щеобязательным.
В Российской Федерации общеобязательное толкование Кон- ституции отнесено к компетенции Конституционного Суда. Та- кое полномочие уникально, оно исключает возможность офици- ального толкования каким-либо другим органом государственной власти. Используя это полномочие, Конституционный Суд РФ
дал толкование нескольких статей Конституции РФ (ст. 66, 102,
103, 105, 107, 125—127, 136, 137 и др.). Толкование конституции предполагает специальную, достаточно сложную процедуру, ко- торая обычно устанавливается законом. В России толкование
Конституции возможно исключительно на пленарном заседании
Конституционного Суда, что исключает такую деятельность в его палатах. Ограничен круг лиц, обладающих правом на обращение в Суд с запросом о толковании Конституции: это Президент РФ,
Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, ор- ганы законодательной власти субъектов РФ. В Федеральном кон- ституционном законе «О Конституционном Суде Российской
Федерации» (ст. 106) указывается, что толкование Конститу- ции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является офици- альным и обязательным для всех представительных, исполни- тельных и судебных органов государственной власти, органов ме- стного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций,
должностных лиц, граждан и их объединений.
С толкованием конституции тесно связано толкование закона,
которое заключается в выявлении смысла или содержания закона или отдельных его положений. Такое толкование может быть официальным и неофициальным. Официальное толкование вправе и обязан давать орган власти, уполномоченный на то кон- ституцией. В некоторых государствах (Азербайджан, Украина) та- кая деятельность отнесена к компетенции конституционных су- дов. В других же официальное толкование закона может давать тот же законодательный орган, который принял данный закон
(так называемое аутентическое толкование). Но такое правомо-
100 Раздел II. Конституция чие встречается редко; чаще законодательные органы, встречаясь с пробелами или неясностями в законе, прибегают к соответст- вующим изменениям или дополнениям его текста.
В России Конституционным Судом установлено, что не мо- жет иметь юридической силы толкование федерального закона,
даваемое одной из двух палат Федерального Собрания. Таким полномочием формально не обладает ни один орган государст- венной власти. В то же время можно считать, что толкование в какой-то мере содержится в решениях Конституционного Суда,
когда в ходе проверки законов на соответствие Конституции вы- является их конституционно-правовой смысл. Однако мнение
Суда при этом не выносится в резолютивную часть решения и не обретает форму специального общеобязательного толкования фе- дерального закона.
По своему содержанию к официальному и общеобязательному толкованию закона приближаются разъяснения по вопросам су- дебной практики, которые в соответствии с Конституцией РФ
(ст. 126, 127) вправе давать Верховный Суд РФ и Высший Арбит- ражный Суд РФ. Однако разъяснения, принимаемые пленумами этих высших судебных органов, не рассматриваются как норма- тивные акты, в противном случае они нарушали бы конституци- онный принцип независимости всех судей, которые подчиняются только Конституции и федеральному закону.
Своеобразной разновидностью официального толкования за- кона является казуальное толкование, которое практически все- гда дается судебными и административными органами в процес- се применения закона при рассмотрении конкретного дела (казу- са). Однако такое толкование не имеет общеобязательного характера. Неофициальное толкование законов присуще практи- чески всем государственным органам, организациям, гражданам и их объединениям, которые в ходе своей деятельности применя- ют законы в конкретных случаях. При этом административные органы нередко издают подзаконные акты (инструкции, положе- ния и проч.), в которых под видом разъяснения содержания за- кона допускается выход за его пределы. Акты с таким произволь- ным «толкованием» подлежат отмене в судебном порядке или в порядке подчиненности. К числу неофициальных видов толкова- ния относится доктринальное толкование, которое часто содер- жится в научных монографиях, статьях, комментариях к закону и др.
Глава 5. Особенности принятия Конституции РФ 1993 года 101
Глава 5. Особенности принятия
Конституции Российской Федерации 1993 года
§ 1. Необходимость смены Конституции
До 1993 г. в стране действовала Конституция, принятая в
1978 г. Верховным Советом РСФСР в соответствии с господство- вавшей тогда концепцией тоталитарного государства. Права и свободы граждан закреплялись в отрыве от международных стан- дартов и подчинялись целям «коммунистического строительст- ва». Государство объявлялось «советским» и «социалистическим»,
но не правовым. Оно рассматривалось как «основное орудие строительства социализма и коммунизма». Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал прин- цип разделения властей, необходимость самостоятельной исполни- тельной власти, независимое правосудие. Закрепленная в Консти- туции руководящая роль КПСС служила базисом и оправданием однопартийного диктата во всех общественных и государствен- ных делах.
Конституция с таким содержанием сразу стала входить в ост- рое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в
1985 г. В 1989 г. законом был учрежден новый высший орган го- сударственной власти — Съезд народных депутатов РСФСР в со- ставе 1068 депутатов. К исключительному ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, в том числе принятие Консти- туции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. За этим последовала серия изменений и поправок, в частности государст- во стало называться Российская Федерация — Россия, был вве- ден пост Президента.
В текст Конституции была инкорпорирована Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, приня- тая 22 ноября 1991 г. Открылись возможности для свободного создания политических партий и общественных объединений,
что существенно изменило политическую жизнь, хотя и не при- вело к появлению крупных влиятельных партий.
Однако эти изменения больше напоминали «латание дыр»,
ибо не привели к созданию единой концепции нового государст- ва. Конституция сохраняла обязанность государственных и обще- ственных организаций, должностных лиц соблюдать... Конститу- цию СССР и законы СССР, а также старый герб с его девизом
«Пролетарии всех стран, соединяйтесь!». Форма правления оста-
102 Раздел II. Конституция валась крайне рыхлой и неопределенной — не президентской и не парламентской. Главный недостаток Конституции, который постоянно порождал кризисы и конфликты между законодатель- ной и исполнительной властью, состоял в отсутствии ясно изло- женного принципа разделения властей — напротив, действовал формально присущий советской власти принцип всевластия Со- ветов с полной подконтрольностью им исполнительной власти.
Попытки же трансформировать этот принцип в сбалансирован- ный парламентаризм оказались безуспешными.
Во-первых, Верховный Совет имел по Конституции необыч- ный парламентский статус: он был «органом Съезда», а следова- тельно, нарушался принцип верховенства парламента, но в то же время он был «законодательным, распорядительным и контроль- ным органом государственной власти РСФСР», что позволяло ему вторгаться в прерогативы исполнительной власти и полно- стью контролировать ее.
Во-вторых, в стране отсутствовали оформленные партии и фракции, что приводило к деформации парламентского предста- вительства интересов народа и превращало Съезд и Верховный
Совет в слабоуправляемые органы, подверженные постоянному давлению нескольких групп депутатов.
Явно недемократическим было положение, при котором над
Верховным Советом, являвшим собой какое-то подобие парла- мента с его внутренней организацией и структурой, стоял Съезд,
представлявший собой своеобразный стихийный массовый ми- тинг с неограниченной властью. В самом же Верховном Совете две его палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) не обладали независимостью, ибо управлялись одним органом —
Президиумом Верховного Совета. Большинство заседаний палат были совместными, парламентские процедуры вместо поиска компромиссов сводились к подавлению меньшинства большин- ством.
Закрепленная Конституцией необычная для демократического государства двухзвенная структура высших органов законодатель- ной власти (Съезд и Верховный Совет) при полном отсутствии какой-либо ответственности депутатов перед кем бы то ни было нарушала принцип прямого избрания парламента, обусловила расщепление единой по своей природе законодательной функ- ции. Такой парламент, к тому же раздираемый острейшими по- литическими противоречиями, постепенно становился тормозом политических и экономических реформ. Большинство его депу-
Глава 5. Особенности принятия Конституции РФ 1993 года 103
татов, избранных еще по прежней антидемократической избира- тельной системе, составляли номенклатурные работники органов
КПСС, крупные государственные чиновники. Они принимали поправку за поправкой к Конституции с целью ограничить пол- номочия Президента и держать исполнительную власть под сво- им контролем. Но это препятствовало ее эффективному функ- ционированию и нарушало баланс властей.
Согласно Конституции Президент был наделен немалыми правами, но в решающих вопросах он оказывался под контро- лем двухзвенного парламента. Так, он был обязан представлять ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и
Верховным Советом социально-экономических и иных про- грамм — при этом Съезд был вправе потребовать от Президента внеочередного доклада. Назначения главы Правительства и ряда министров осуществлялись Президентом с согласия Верховного
Совета, но без каких-либо прав на ответные действия в случае неполучения такого согласия. Ни при каких обстоятельствах не допускались роспуск или приостановление Президентом дея- тельности Съезда и Верховного Совета. Верховный Совет и
Президент неоднократно вторгались в полномочия друг друга,
что было отмечено в послании Конституционного Суда Верхов- ному Совету «О состоянии конституционной законности в Рос- сийской Федерации» от 5 марта 1993 г.
Такое понимание принципа разделения властей было не толь- ко политически неоправданным, поскольку страна встала на путь осуществления радикальных политических и экономических ре- форм, но и юридически несостоятельным. Президент обладал не меньшей легитимностью, чем обе части парламента, поскольку он был демократически избран прямым всенародным голосова- нием из числа нескольких кандидатов. В таких случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит кон- тролю со стороны парламента.
Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций — реформаторской и оппозиционной — постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верхов- ный Совет и особенно Съезд систематически противостояли дея-
104 Раздел II. Конституция тельности Президента, ставили его в трудное положение при вы- боре главы правительства и министров.
В обстановке острой конфронтации в Конституцию была вве- дена (VII Съезд, декабрь 1992 г.) ст. 121
е
, согласно которой в слу- чае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Прези- дента подлежали немедленному прекращению. Антипрезидент- ские силы готовились к использованию ст. 121 1()
, которая преду- сматривала отрешение Президента от должности.
С марта 1993 г. началось резкое обострение отношений Пре- зидента с Верховным Советом. 20 марта Президент выступил по телевидению и сообщил о подписании им Указа об особом по- рядке управления до преодоления кризиса власти, объяснив это так: «Нельзя управлять страной, ее экономикой, особенно в кри- зисное время, голосованием, репликами от микрофонов, через парламентскую говорильню и митинговщину. Это безвластие,
это прямой путь к хаосу, к гибели России». Однако на следую- щий же день внеочередная сессия Верховного Совета выступила против намерений Президента. Еще через день Конституцион- ный Суд РФ заключил, что Указ «в ряде своих положений» не соответствует девяти статьям Конституции. 24 марта Президент издал Указ о назначении на 25 апреля референдума о доверии
Президенту и одновременно по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент. Указ также встретил противодействие со стороны оппозиции. Но референ- дум все же состоялся в назначенный срок (его вопросы были из- менены Съездом), 60% участвовавших в голосовании выразили доверие Президенту и высказались за досрочное переизбрание народных депутатов.
Такое развитие событий ясно указывало на то, что несовер- шенство Конституции постоянно приводит к кризисам, но не со- держит способов их преодоления, более того, подталкивает поли- тические силы не к конституционным, а к силовым методам раз- решения противоречий, что таило опасность гражданской войны.
§ 2. Конституционная комиссия
Необходимость принятия новой Конституции была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. На I Съезде на- родных депутатов (22 июня 1990 г.) была образована Конститу-
Глава 5. Особенности принятия Конституции РФ 1993 года 105
ционная комиссия, председателем которой стал Б. Н. Ельцин
(тогда Председатель Верховного Совета РФ). В состав комиссии вошли представители всех республик, краев, областей, нацио- нальных автономий (102 человека). Поначалу работа комиссии проходила довольно быстро, уже через четыре месяца проект но- вой Конституции был не только подготовлен, но и опубликован для широкого обсуждения. Однако такая быстрота отнюдь не свидетельствовала о наличии политического консенсуса по во- просам содержания Основного закона. Напротив, пробудившие- ся общественные круги стали выдвигать один за другим альтер- нативные проекты и различные поправки к тексту. Проект Кон- ституционной комиссии рассматривался на V Съезде народных депутатов (октябрь 1991 г.), затем снова дорабатывался и снова был опубликован в печати. Наконец, VI Съезд народных депута- тов (апрель 1992 г.) одобрил общую концепцию конституцион- ной реформы и основные положения проекта, до этого одобрен- ного Верховным Советом. Верховному Совету и Конституцион- ной комиссии было поручено после доработки внести проект на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов.
Однако ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни IX
(апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоя- нии принять Конституцию вследствие острых противоречий меж- ду законодательной и исполнительной ветвями власти. VII Съезд постановил вынести основные положения проекта новой Консти- туции на всероссийский референдум, но VIII Съезд отменил это решение и подчеркнул необходимость осуществить конституци- онную реформу на основе полномочий, предоставленных дейст- вующей Конституцией самому Съезду народных депутатов.
Возникавшие разногласия практически не затрагивали поло- жений о правах и свободах человека и гражданина, но приобре- тали острый характер по ключевым вопросам разделения полно- мочий двух властей. Постепенно оппозиционное большинство
Съезда и Верховного Совета, осознав свои политические интере- сы, твердо заняло позицию недопущения сильной исполнитель- ной власти. Обстановку разразившегося глубокого экономиче- ского кризиса использовали левые силы, все решительнее проти- водействуя реформам и с этой целью стремясь любыми путями сохранить контроль законодательной власти за всеми действиями
Президента. Со своей стороны Президент все решительнее ста- вил вопросы о необходимости укрепления исполнительной вла- сти, подчас даже требуя пересмотра некоторых согласованных