Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

36 Раздел I. Основы теории конституционного права
Совета, который имел право издавать акты, по своей юридиче- ской силе приравненные к закону. Действующие в современном
Федеральном Собрании органы палат осуществляют только орга- низационные функции и не вправе издавать акты общенорматив- ного характера.
Договоры и соглашения. Следует различать международные до- говоры и соглашения, заключаемые Российской Федерацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15)
устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы между- народного права и международные договоры Российской Феде- рации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция устанавливает приоритет международного права по отношению к внутреннему, указывая, что если международным договором Рос- сийской Федерации установлены иные правила, чем предусмот- ренные законом, то применяются правила международного дого- вора. Эта конституционная норма приобретет ведущее значение,
когда состоится вступление России в Европейский Союз, в кото- ром действует наднациональный парламент, обладающий зако- нодательной функцией. Законы, принятые этим парламентом,
являются источником конституционного права каждой входящей страны.
Включенная в Конституцию РФ формулировка «общепри- знанные принципы и нормы международного права» таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общеприня- того определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных Наций и «некото- рые другие», но даже универсальное признание какой-либо нор- мы (т. е. подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого государства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте рати- фикации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задаются вопросом: существуют ли вообще «общепризнанные принципы и нормы международного права», а если существуют, то каково их содержание?
Весьма многозначительна конституционная формула о прима- те договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно сделать вывод о том, что в иерархии источников права ратифи- цированный международный договор стоит выше, чем закон, по-

Глава 2. Источники и система конституционного права 37
скольку нормы последнего не могут отменять или противоречить нормам международного договора.
Заключение Российской Федерацией договоров с другими го- сударствами регулируется Федеральным законом «О международ- ных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. Закон устанавливает, что положения официально опубликованных ме- ждународных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действу- ют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществле- ния иных положений международных договоров Российской Фе- дерации принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации международных догово- ров, порядок присоединения Российской Федерации к междуна- родным договорам, вступление в силу, выполнение, прекраще- ние и приостановление действия международных договоров.
Закон закрепляет очень важный «особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации междуна- родных договоров». Статья 22 устанавливает: «Бхли международ- ный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о со- гласии на его обязательность для Российской Федерации возмож- но в форме федерального закона только после внесения соответ- ствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Междуна- родный договор, следовательно, сам по себе не может изменить
Конституцию или действовать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок внесения поправок в Конституцию и пересмот- ра ее положений, можно предположить, что «неконституцион- ные» договоры будут заключаться крайне редко.
Дела о соответствии Конституции РФ международных догово- ров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разре- шаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признает их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.
К числу источников конституционного права относятся пра- вовые акты, принимаемые Содружеством Независимых Госу- дарств, одним из членов которого является Россия, а также Дого- вор о создании Союзного государства России и Белоруссии
(1999 г.) и акты других объединений части государств СНГ и Рос- сии. Правовые акты конституционного характера в будущем бу- дут приниматься Межпарламентской ассамблеей, Парламентом

38 Раздел I. Основы теории конституционного права
Союзного государства России и Белоруссии и соответствующими исполнительными и судебными органами. Процедура их приня- тия и юридическая сила пока не определены.
Для практики Российской Федерации характерны внутренние договоры и соглашения. Источником конституционного права остается Федеративный договор от 31 марта 1992 г., которым бы- ли разграничены предметы ведения и полномочия Российской
Федерации и ее субъектов. Но этот Договор, как и другие догово- ры между федеральными органами государственной власти Рос- сийской Федерации и органами государственной власти субъек- тов РФ, действует только в случае соответствия его положений положениям Конституции РФ. В 1990-е гг. около 40 субъек- тов РФ заключили договоры с Российской Федерацией о разгра- ничении полномочий (многие положения этих договоров были спорными), но в 2001—2002 гг. большинство субъектов РФ от этих договоров отказались.
Декларации. В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государствен- ном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), Декларация о язы- ках народов России (25 октября 1991 г.). Они были приняты выс- шим законодательным органом страны того времени — Съездом народных депутатов. В 1990-е гг. декларации о государственном суверенитете принимались некоторыми республиками в составе
Российской Федерации, но после постановления Конституцион- ного Суда РФ (2000 г.), признавшего положения о суверенитете республик в их конституциях не соответствующими Конститу- ции РФ, эти декларации утратили силу.
Декларации обычно устанавливают общие принципы консти- туционно-правового развития. Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания при- нимать декларации, об их юридической силе и о порядке приня- тия. Но поскольку это и не исключено, можно сделать вывод, что парламент вправе принимать подобного рода акты без притяза- ния на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.
Регламенты палат Федерального Собрания. Эти акты принима- ются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для ор- ганизации своей деятельности и не требуют утверждения другой палатой и подписи Президента. Этим они отличаются от зако- нов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с органи-

Глава 2. Источники и система конституционного права 39
зацией работы палат, осуществлением законодательного процес- са (создание комиссий и комитетов, порядок прохождения зако- нопроектов и т. д.). Это нормативные акты с внутренней сферой применения.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Та- кие акты обычны для главы государства в любой стране. В Кон- ституции РФ указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны проти- воречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда сле- дует, что указы и распоряжения Президента относятся к числу подзаконных актов, т. е. могут быть отменены федеральным за- коном.
Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. 2 ст. 125
Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основа- нии конституционных полномочий Президента или в случае про- белов в законодательстве. Вторые — это акты применения Пре- зидентом какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц,
на которых они распространяются, они носят ограниченный ха- рактер. Президент издает указы в пределах своей компетенции,
однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирования, Президент издает нормативные указы по отдельным вопросам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие федеральные законы. Против- ники этой формы актов опасаются, что «указное право» может подменить собой законы. Но для таких опасений нет юридиче- ских оснований, так как речь идет об актах явно временного ха- рактера и легко отменяемых путем принятия законов.
Распоряжения Президента сравнительно редко носят норма- тивный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоря- жение Президента РФ «Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью» от 26 июля 1995 г. вне- сло серьезные нормативные изменения и дополнения в Положе- ние о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с
Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных правовых актов феде- ральных органов исполнительной власти» (в редакции от 13 авгу- ста 1998 г.).

40 Раздел I. Основы теории конституционного права
Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов Российской Федерации.
Постановления Правительства РФ. Поскольку Правительство осуществляет исполнительную власть, оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Фе- дерации (ст. 115 Конституции). Но не все постановления Прави- тельства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников конституционного права. Таковы- ми являются только те акты, которые содержат общеобязатель- ные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли пра- ва. Все правительственные акты являются подзаконными актами,
т. е. должны соответствовать Конституции, законам и указам
Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоря- жения Правительства РФ должны быть официально опубликова- ны. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительст- вом РФ регламента своей работы, но такой документ Правитель- ством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.
Постановления Правительства РФ являются обязательными для органов исполнительной власти субъектов Федерации по во- просам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71
Конституции) и совместному ведению Федерации и ее субъектов
(ст. 72 Конституции).
Права, свободы и обязанности человека и гражданина, право- вой статус организаций регламентируются также правовыми ак- тами, издаваемыми такими федеральными органами исполни- тельной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства. На- пример, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество органов, регулирующих имущественные отно- шения. Однако для того, чтобы такие акты имели правовые по- следствия, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции и обязательно опубликованы в официальных изданиях.
Судебные решения. К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России фе- деральных законов, нормативных актов Президента, палат Феде- рального Собрания, Правительства РФ, конституций и уставов,
законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкова-

Глава 2. Источники и система конституционного права 41
ние Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституци- онный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламен- та и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституци- онными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции ме- ждународные договоры не подлежат введению в действие и при- менению.
Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляе- мой Верховным Судом РФ, то их решения в силу конституцион- ного принципа независимости судей, подчиняющихся только
Конституциии и федеральному закону, не могут обладать обще- обязательной нормативной силой, т. е. быть обязательными для решения дел нижестоящими судами. Судебный прецедент вооб- ще не признается у нас источником конституционного права, это характерно только для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты играют важную роль в единообразии су- дебной защиты прав и свобод граждан на всей территории госу- дарства.
Но объем и основания подсудности общих судов постоянно расширяются. Так, постановлением Конституционного Суда РФ
от 11 апреля 2000 г. была признана конституционной практика вынесения решений судами общей юрисдикции об объявлении недействующими законов субъектов РФ, противоречащих феде- ральным законам. Верховный Суд при определенных условиях вправе отменять постановления Правительства РФ, он принима- ет к производству многие дела, имеющие отношение к конститу- ционным правам и свободам, дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу преюдициальное значе- ние. И хотя прецедентная сила этих решений в стране не призна- на и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституци- онного права.
Таким источником, например, является постановление Пле- нума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел.

42 Раздел 1. Основы теории конституционного права
Правовые акты СССР и РСФСР. Некоторые из этих актов яв- ляются источниками конституционного права России в силу принципа правопреемственности или на период, пока не будет принято заменяющее их законодательство. Так, в постановлении
Верховного Совета РФ о ратификации Соглашения о создании
Содружества Независимых Государств от 12 декабря 1991 г. уста- новлено, что на территории России до принятия соответствую- щих законодательных актов Российской Федерации нормы быв- шего Союза ССР применяются в части, не противоречащей
Конституции РФ, ее законодательству и настоящему Соглаше- нию.
«Заключительные и переходные положения» Конституции
1993 г. (раздел второй) устанавливают, что законы и другие пра- вовые акты, действовавшие на территории Российской Федера- ции до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Сохраняет свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съез- дом народных депутатов и Верховным Советом СССР и РСФСР,
а также постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и других правовых актов число их постоянно убывает.
Акты органов местного самоуправления. Конституция отмечает,
что местное самоуправление в пределах своих полномочий само- стоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного само- управления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (напри- мер, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.
Этот вывод не противоречит конституционному указанию
(в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмот- ренных Конституцией органов самоуправления, которые осуще- ствляли бы публичную власть без издания правовых актов.
В конституционном праве ряда зарубежных государств в каче- стве источника конституционного права признают обычаи и док-
трины (взгляды крупных ученых-юристов). Это связано со струк- турой права, сложившейся исторически. Но в российской кон- ституционно-правовой теории и практике это пока не находит признания.

Глава 2. Источники и система конституционного права 43