ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 30.10.2023
Просмотров: 1332
Скачиваний: 3
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§ 2. Система конституционного права
Критерием для образования системы конституционного права являются не его источники, а институты, т. е. группы норм, регу- лирующие относительно самостоятельные сферы конституцион- но-правовых отношений. Каждый конституционно-правовой ин- ститут включает несколько различных источников. Например,
институт президентства состоит из норм, закрепленных в Кон- ституции, законах, постановлениях Конституционного Суда, а институт исполнительной власти —- из тех же источников плюс указы Президента и т. д.
Система конституционного права объективно обусловлена са- мим характером этого права, она разделяет нормы по институтам,
но не устанавливает непроницаемых преград между института- ми — напротив, создает принципы их взаимодействия между со- бой, чем обеспечивается единство конституционно-правового ре- гулирования. Система права, говоря образно, наводит своеобраз- ный порядок в многоэтажном и многоквартирном здании конституционного права, располагая правовые институты и нор- мы по этажам и квартирам, а кроме того, устраивая лифты, кори- доры, лестницы для сообщения между ними. И сколь бы ни были сложны и разнообразны размеры квартир и внутренние коммуни- кации, здание все же стоит на одном фундаменте, каковым высту- пают единые принципы конституционного права: суверенитет на- рода, естественное право, приоритет охраны прав и свобод, разде- ление властей, независимое правосудие, правовое государство.
Первичное и самое общее деление правовых норм на институ- ты устанавливает Конституция. Ее разделы — это первооснова для создания системы конституционного права. В ходе историче- ского развития появляются все новые правовые институты, одна- ко они обязательно имеют в качестве исходной ту или иную кон- ституционную норму. Внутри же основных институтов образуют- ся подсистемы, состоящие из еще более узких институтов.
В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права. Таким образом, система конституции и система конститу- ционного права полностью не совпадают, система конституцион- ного права при определенных условиях может сложиться и раз- виваться даже без писаной конституции, как это имеет место в
Великобритании.
44 Раздел I. Основы теории конституционного права
Система российского конституционного права включает сле- дующие основные правовые институты с их основными внутрен- ними подразделениями (подсистемами):
• основы конституционного строя;
• права и свободы человека и гражданина;
• федеративное устройство;
• избирательная система (избирательное право);
• президентская власть;
• законодательная власть;
• исполнительная власть;
• судебная власть;
• государственная власть в субъектах РФ;
• местное самоуправление;
• порядок внесения поправок и пересмотр Конституции РФ.
§ 3. Коллизии в конституционном праве
Сколь совершенной ни была бы система конституционного права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и взаимо- связь ее элементов, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что,
конечно, крайне нежелательно для любой власти. Отсюда стрем- ление законодателя установить правовой порядок для разреше- ния коллизий.
Коллизии порождаются разными причинами: юридико-техни- ческим несовершенством законотворческой работы, столкновени- ем новых и старых законов, отсутствием координации правотвор- чества субъектов федераций, судебными ошибками, произволь- ным толкованием конституции и других актов, выходом отдельных органов за пределы своих полномочий и т. д. Не следует забывать,
что позитивное право творят представители политических сил с различным правосознанием, вследствие чего, например, нормы права неизбежно приобретают компромиссный характер, входя в противоречие с отдельными действующими правовыми нормами.
Неизбежны и пробелы в конституционном праве, что может поро- ждать столкновение толкований правомерности тех или иных дей- ствий как отдельных лиц, так и государственных органов.
Для конституционного права особенно опасны коллизии меж- ду естественным и позитивным правом. Однако они сравнитель- но просты для разрешения: во всех случаях должен соблюдаться
Глава 2. Источники и система конституционного права 45
примат естественного права, хотя само это право в содержании своих отдельных норм тоже может порождать столкновение трак- товок. Опасность коллизий подобного рода тем значительней,
чем больше они угрожают реализации основной функции консти- туционного права: охраны прав и свобод человека и гражданина.
Другой разряд коллизий связан со спорами о компетенции.
В условиях острой политической борьбы, неясности конституци- онных формулировок и неразвитости практики общественного согласия подобного рода споры быстро перерастают в конститу- ционный кризис. Именно это произошло в России в трагические октябрьские дни 1993 г. Споры о компетенции — постоянный спутник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создания сильных органов конституционного контроля, способности конфликтующих сил к политическому урегулированию. Эти споры подтверждают несовершенство при- нятой в том или ином государстве формы правления, ее консти- туционного закрепления; отсюда постоянная потребность в улуч- шении законодательной техники и поднятии общего уровня кон- ституционно-правовой теории.
Наиболее частой коллизией является противоречие между за- коном и подзаконным актом. К сожалению, заложенный в самой
Конституции инструмент преодоления этих коллизий — прин- цип приоритета закона — часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоящая закону целесо- образность. Столь же часты коллизии федерального закона и за- конов субъектов Федерации, хотя и здесь приоритет четко зафик- сирован в Конституции РФ. Однако стремление власти к наибо- лее целесообразному решению тех или иных проблем нередко создает обстановку, при которой даже прямые нарушения Кон- ституции не сопровождаются какими-либо санкциями против нарушителей. Правовой нигилизм — тяжелое наследие ушедшей тоталитарной системы.
Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право)
привлекают внимание науки российского конституционного пра- ва. Их актуальность во многом объясняется тем, что в России складывается новое конституционное право и его система пока не обеспечивает в необходимой степени все внутрисистемные связи и единство правовых норм. Пытаться предотвратить все коллизии — это все равно, что остановить жизнь, но определить пути их мирного преодоления на перспективу — важная задача науки и практики конституционного права.
46 Раздел I. Основы теории конституционного права
§ 4. Ответственность в конституционном праве
Ответственность в конституционном праве устанавливается совокупностью правовых принципов и норм, предусматриваю- щих воздействие на органы государственной власти и должност- ных лиц в случае нарушения конституции и других норм консти- туционного права (конституционные деликты). Целью такого воздействия является недопущение нарушений или восстановле- ние нарушенных правовых положений.
Основы ответственности за нарушение конституции, обеспе- чения прямого действия конституции, законов, устранения несо- ответствия одних актов другим обычно устанавливаются самой конституцией. Этому служит принцип верховенства конституции,
исключающий легитимность любых правовых актов, противоре- чащих конституции. Властными полномочиями для обеспечения верховенства наделяются глава государства, выступающий как га- рант конституции, правительства, судебные органы. Важную роль играет конституционный контроль, обеспечивающий соответст- вие правовых актов конституции страны. В ряде государств для обеспечения единства правового поля учреждены прокуратура,
уполномоченный по правам человека, ведомства по охране кон- ституции. Полномочия этих органов, составляющие механизм за- щиты конституции и законов, предусматривают возможность применения определенных мер воздействия к органам власти и должностным лицам. В своей совокупности эти полномочия слу- жат гарантией защиты прав граждан, сохранения конституцион- ного строя и законности, а также защиты от злоупотребления вла- стью, нарушения пределов компетенции органов власти, возмож- ности узурпации власти и т. д.
От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут гра- ждане и должностные лица по другим отраслям права (уголовно- му, административному, гражданскому). Так, например, защита
Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина РФ, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность; каждый по
Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду,
бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и адми- нистративному законодательству. Во всех приведенных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер,
Глава 2. Источники и система конституционного права 47
хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.
Что же касается собственно конституционно-правовой ответ- ственности, то она не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным ли- цом, эта ответственность не распространяется.
В тоталитарном государстве ответственность носит формаль- ный характер и распространяется на несущественные государст- венно-правовые отношения. Но в демократическом, правовом государстве ответственности гораздо больше, и она выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребле- ния ею. Ответственность должна распространяться на должност- ных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и са- мого высшего. Президент РФ, например, несмотря на то что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным Судом,
который вправе отменить его нормативные акты, если они про- тиворечат Конституции, а также перед Федеральным Собранием,
которое вправе отрешить его от должности согласно процедуре,
предусмотренной ст. 93 Конституции РФ. Федеральными закона- ми установлена ответственность представительных органов и глав администраций субъектов РФ и местного самоуправления за принятие нормативных правовых актов, которые признаны суда- ми противоречащими Конституции РФ. Законами также преду- смотрена возможность применения в определенной процедуре мер воздействия вплоть до роспуска представительных органов и отрешения от должности высших должностных лиц субъек- тов РФ и глав администраций местного самоуправления.
Конституционно-правовая ответственность иногда представ- ляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно- правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незакон- ных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом,
который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет опреде- ленную ответственность перед Федеральным Собранием, кото- рое вправе выразить ему недоверие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конститу- ции РФ, эту ответственность реализует Конституционный Суд.
Как видим, такие формы ответственности наступают за конкрет-
48 Раздел I. Основы теории конституционного права ное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ
санкций не предусматривает.
В 1990-е гг. в связи с коренной демократизацией государствен- ного строя России получила распространение ответственность го- сударства перед гражданами за совершенные в прошлом массовые нарушения законности. Например, Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г. были реаби- литированы и восстановлены в правах миллионы граждан, по- страдавших в годы тоталитарного режима, этим гражданам вы- плачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны неза- конными и преступными репрессивные акты против народов,
подвергшихся насильственному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав. Тем самым признается, что правонаруше- ния могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда на- ступает ответственность государства за свои действия. Это, разу- меется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному госу- дарству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть рас- пространена на виновных должностных лиц. Однако важно,
чтобы демократическое правовое государство теоретически пре- дусматривало возможность такой ответственности как своеобраз- ную превентивную меру против поползновений антидемократи- ческих сил.
Другая форма ответственности государства перед своими гра- жданами связана с реализацией гражданами своего конституци- онного права обжаловать в суд решения и действия (бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправле- ния и должностных лиц (ст. 46 Конституции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституци- онных обязанностей, например обязанности органов государст- венной власти и органов местного самоуправления, их должност- ных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с доку- ментами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24
Конституции).
Конституционная ответственность чаще всего носит полити- ческий и моральный характер. Например, потеря политической репутации профессионального политика может оказаться вполне
Критерием для образования системы конституционного права являются не его источники, а институты, т. е. группы норм, регу- лирующие относительно самостоятельные сферы конституцион- но-правовых отношений. Каждый конституционно-правовой ин- ститут включает несколько различных источников. Например,
институт президентства состоит из норм, закрепленных в Кон- ституции, законах, постановлениях Конституционного Суда, а институт исполнительной власти —- из тех же источников плюс указы Президента и т. д.
Система конституционного права объективно обусловлена са- мим характером этого права, она разделяет нормы по институтам,
но не устанавливает непроницаемых преград между института- ми — напротив, создает принципы их взаимодействия между со- бой, чем обеспечивается единство конституционно-правового ре- гулирования. Система права, говоря образно, наводит своеобраз- ный порядок в многоэтажном и многоквартирном здании конституционного права, располагая правовые институты и нор- мы по этажам и квартирам, а кроме того, устраивая лифты, кори- доры, лестницы для сообщения между ними. И сколь бы ни были сложны и разнообразны размеры квартир и внутренние коммуни- кации, здание все же стоит на одном фундаменте, каковым высту- пают единые принципы конституционного права: суверенитет на- рода, естественное право, приоритет охраны прав и свобод, разде- ление властей, независимое правосудие, правовое государство.
Первичное и самое общее деление правовых норм на институ- ты устанавливает Конституция. Ее разделы — это первооснова для создания системы конституционного права. В ходе историче- ского развития появляются все новые правовые институты, одна- ко они обязательно имеют в качестве исходной ту или иную кон- ституционную норму. Внутри же основных институтов образуют- ся подсистемы, состоящие из еще более узких институтов.
В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права. Таким образом, система конституции и система конститу- ционного права полностью не совпадают, система конституцион- ного права при определенных условиях может сложиться и раз- виваться даже без писаной конституции, как это имеет место в
Великобритании.
44 Раздел I. Основы теории конституционного права
Система российского конституционного права включает сле- дующие основные правовые институты с их основными внутрен- ними подразделениями (подсистемами):
• основы конституционного строя;
• права и свободы человека и гражданина;
• федеративное устройство;
• избирательная система (избирательное право);
• президентская власть;
• законодательная власть;
• исполнительная власть;
• судебная власть;
• государственная власть в субъектах РФ;
• местное самоуправление;
• порядок внесения поправок и пересмотр Конституции РФ.
§ 3. Коллизии в конституционном праве
Сколь совершенной ни была бы система конституционного права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и взаимо- связь ее элементов, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что,
конечно, крайне нежелательно для любой власти. Отсюда стрем- ление законодателя установить правовой порядок для разреше- ния коллизий.
Коллизии порождаются разными причинами: юридико-техни- ческим несовершенством законотворческой работы, столкновени- ем новых и старых законов, отсутствием координации правотвор- чества субъектов федераций, судебными ошибками, произволь- ным толкованием конституции и других актов, выходом отдельных органов за пределы своих полномочий и т. д. Не следует забывать,
что позитивное право творят представители политических сил с различным правосознанием, вследствие чего, например, нормы права неизбежно приобретают компромиссный характер, входя в противоречие с отдельными действующими правовыми нормами.
Неизбежны и пробелы в конституционном праве, что может поро- ждать столкновение толкований правомерности тех или иных дей- ствий как отдельных лиц, так и государственных органов.
Для конституционного права особенно опасны коллизии меж- ду естественным и позитивным правом. Однако они сравнитель- но просты для разрешения: во всех случаях должен соблюдаться
Глава 2. Источники и система конституционного права 45
примат естественного права, хотя само это право в содержании своих отдельных норм тоже может порождать столкновение трак- товок. Опасность коллизий подобного рода тем значительней,
чем больше они угрожают реализации основной функции консти- туционного права: охраны прав и свобод человека и гражданина.
Другой разряд коллизий связан со спорами о компетенции.
В условиях острой политической борьбы, неясности конституци- онных формулировок и неразвитости практики общественного согласия подобного рода споры быстро перерастают в конститу- ционный кризис. Именно это произошло в России в трагические октябрьские дни 1993 г. Споры о компетенции — постоянный спутник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создания сильных органов конституционного контроля, способности конфликтующих сил к политическому урегулированию. Эти споры подтверждают несовершенство при- нятой в том или ином государстве формы правления, ее консти- туционного закрепления; отсюда постоянная потребность в улуч- шении законодательной техники и поднятии общего уровня кон- ституционно-правовой теории.
Наиболее частой коллизией является противоречие между за- коном и подзаконным актом. К сожалению, заложенный в самой
Конституции инструмент преодоления этих коллизий — прин- цип приоритета закона — часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоящая закону целесо- образность. Столь же часты коллизии федерального закона и за- конов субъектов Федерации, хотя и здесь приоритет четко зафик- сирован в Конституции РФ. Однако стремление власти к наибо- лее целесообразному решению тех или иных проблем нередко создает обстановку, при которой даже прямые нарушения Кон- ституции не сопровождаются какими-либо санкциями против нарушителей. Правовой нигилизм — тяжелое наследие ушедшей тоталитарной системы.
Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право)
привлекают внимание науки российского конституционного пра- ва. Их актуальность во многом объясняется тем, что в России складывается новое конституционное право и его система пока не обеспечивает в необходимой степени все внутрисистемные связи и единство правовых норм. Пытаться предотвратить все коллизии — это все равно, что остановить жизнь, но определить пути их мирного преодоления на перспективу — важная задача науки и практики конституционного права.
46 Раздел I. Основы теории конституционного права
§ 4. Ответственность в конституционном праве
Ответственность в конституционном праве устанавливается совокупностью правовых принципов и норм, предусматриваю- щих воздействие на органы государственной власти и должност- ных лиц в случае нарушения конституции и других норм консти- туционного права (конституционные деликты). Целью такого воздействия является недопущение нарушений или восстановле- ние нарушенных правовых положений.
Основы ответственности за нарушение конституции, обеспе- чения прямого действия конституции, законов, устранения несо- ответствия одних актов другим обычно устанавливаются самой конституцией. Этому служит принцип верховенства конституции,
исключающий легитимность любых правовых актов, противоре- чащих конституции. Властными полномочиями для обеспечения верховенства наделяются глава государства, выступающий как га- рант конституции, правительства, судебные органы. Важную роль играет конституционный контроль, обеспечивающий соответст- вие правовых актов конституции страны. В ряде государств для обеспечения единства правового поля учреждены прокуратура,
уполномоченный по правам человека, ведомства по охране кон- ституции. Полномочия этих органов, составляющие механизм за- щиты конституции и законов, предусматривают возможность применения определенных мер воздействия к органам власти и должностным лицам. В своей совокупности эти полномочия слу- жат гарантией защиты прав граждан, сохранения конституцион- ного строя и законности, а также защиты от злоупотребления вла- стью, нарушения пределов компетенции органов власти, возмож- ности узурпации власти и т. д.
От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут гра- ждане и должностные лица по другим отраслям права (уголовно- му, административному, гражданскому). Так, например, защита
Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина РФ, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность; каждый по
Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду,
бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и адми- нистративному законодательству. Во всех приведенных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер,
Глава 2. Источники и система конституционного права 47
хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.
Что же касается собственно конституционно-правовой ответ- ственности, то она не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным ли- цом, эта ответственность не распространяется.
В тоталитарном государстве ответственность носит формаль- ный характер и распространяется на несущественные государст- венно-правовые отношения. Но в демократическом, правовом государстве ответственности гораздо больше, и она выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребле- ния ею. Ответственность должна распространяться на должност- ных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и са- мого высшего. Президент РФ, например, несмотря на то что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным Судом,
который вправе отменить его нормативные акты, если они про- тиворечат Конституции, а также перед Федеральным Собранием,
которое вправе отрешить его от должности согласно процедуре,
предусмотренной ст. 93 Конституции РФ. Федеральными закона- ми установлена ответственность представительных органов и глав администраций субъектов РФ и местного самоуправления за принятие нормативных правовых актов, которые признаны суда- ми противоречащими Конституции РФ. Законами также преду- смотрена возможность применения в определенной процедуре мер воздействия вплоть до роспуска представительных органов и отрешения от должности высших должностных лиц субъек- тов РФ и глав администраций местного самоуправления.
Конституционно-правовая ответственность иногда представ- ляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно- правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незакон- ных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом,
который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет опреде- ленную ответственность перед Федеральным Собранием, кото- рое вправе выразить ему недоверие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конститу- ции РФ, эту ответственность реализует Конституционный Суд.
Как видим, такие формы ответственности наступают за конкрет-
48 Раздел I. Основы теории конституционного права ное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ
санкций не предусматривает.
В 1990-е гг. в связи с коренной демократизацией государствен- ного строя России получила распространение ответственность го- сударства перед гражданами за совершенные в прошлом массовые нарушения законности. Например, Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» от 18 октября 1991 г. были реаби- литированы и восстановлены в правах миллионы граждан, по- страдавших в годы тоталитарного режима, этим гражданам вы- плачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны неза- конными и преступными репрессивные акты против народов,
подвергшихся насильственному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав. Тем самым признается, что правонаруше- ния могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда на- ступает ответственность государства за свои действия. Это, разу- меется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному госу- дарству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть рас- пространена на виновных должностных лиц. Однако важно,
чтобы демократическое правовое государство теоретически пре- дусматривало возможность такой ответственности как своеобраз- ную превентивную меру против поползновений антидемократи- ческих сил.
Другая форма ответственности государства перед своими гра- жданами связана с реализацией гражданами своего конституци- онного права обжаловать в суд решения и действия (бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправле- ния и должностных лиц (ст. 46 Конституции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституци- онных обязанностей, например обязанности органов государст- венной власти и органов местного самоуправления, их должност- ных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с доку- ментами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24
Конституции).
Конституционная ответственность чаще всего носит полити- ческий и моральный характер. Например, потеря политической репутации профессионального политика может оказаться вполне