Файл: КонституционноеправоРоссийской.pdf

568 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответст- вии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для приня- тия в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя пала- тами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнаро- дованию, т. е. без возможности вето Президента).
Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение.
В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам,
но если бы все они осуществили свое желание, то работа законо- дательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент.
Такое право отличается от простого обращения в парламент тем,
что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с приня- той процедурой.
Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязан- ность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодатель- ной инициативой.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодатель- ной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации,
члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Пра- вительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный
Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их веде- ния. Всего почти 700 субъектов этого права.
В прежних, советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными ор- ганизациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным хотя бы из-за резкого увеличения числа общественных организа- ций. Поэтому законопроекты, в которых заинтересованы обще- ственные объединения, не представленные в Государственной
Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Кон- ституции РФ.
Законопроекты, согласно Конституции РФ, вносятся только в
Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы на- чинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает ана-

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 569
логичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации,
включенный в круг субъектов законодательной инициативы, мо- жет реализовать это свое право только путем внесения законо- проекта в Государственную Думу.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законопроектов о внесении изменений в дейст- вующие законы либо признании этих законов утратившими силу.
Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе пояснительной записки с изложением концепции законо- проекта, текста законопроекта, перечня актов, отмены, измене- ния, дополнения или принятия которых потребует принятие дан- ного законопроекта, финансово-экономического обоснования,
заключения Правительства. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступле- ния закона в силу, об отмене и приостановлении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с приня- тием данного закона.
Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подле- жат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет
Комитет по организации работы Государственной Думы. Зареги- стрированный законопроект направляется Председателем Госу- дарственной Думы в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конститу- ции РФ и Регламента. Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства, профиль- ный комитет определяет соответствие законопроекта ст. 104 Кон- ституции РФ и Регламенту с учетом мнения Правового управле- ния Аппарата. Когда все требования соблюдены, Совет Думы на- значает один из комитетов ответственным по законопроекту,
включает законопроект в примерную программу своей деятель- ности на текущую или очередную сессию, направляет законопро- ект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президен- ту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации и в высшие суды
(по вопросам их ведения) для подготовки отзывов, предложений и замечаний. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комите- том. Совет может установить срок для подготовки законопроекта.
Для работы над законопроектами комитеты создают рабочие группы. В состав этих групп могут включаться депутаты, предста-

570 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации вители соответствующего субъекта права законодательной ини- циативы, а также представители органов государственной власти,
общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.
Законопроекты по предметам совместного ведения Россий- ской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для подготовки отзывов. Обсуждение законопроекта в комитетах Го- сударственной Думы происходит открыто. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государствен- ной Думы для внесения на рассмотрение палаты.
Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государствен-
ной Думой. Рассмотрение законопроектов в Государственной Ду- ме осуществляется в трех чтениях, если иной порядок не преду- смотрен законодательством или Регламентом. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответст- вия основных его положений Конституции РФ, актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты, который, в частности, информирует о результатах рас- смотрения заключения Общественной палаты. Рассмотрение за- конопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ,
субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями не- обходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроек- та предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушивают- ся предложения и замечания депутатов и депутатских объедине- ний, полномочного представителя Президента РФ, представите- лей Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении
Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума устанавливает сро- ки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсу- ждении законопроекта, принятого в первом чтении.
Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении,
считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 571
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, по- ступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Ко- митет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным консти- туционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Го- сударственной Думы для включения в календарь рассмотрения па- латой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом коми- тет представляет таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. Таб- лицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законо- дательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Пра- вительству РФ.
В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по- правках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полно- мочный представитель Президента РФ, представители инициато- ра законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным ко- митетом в законопроект при его доработке. Если такие возраже- ния имеются, то предоставляется слово для их краткого обосно- вания, после чего проводится голосование об одобрении или от- клонении поправки.
По окончании голосования по поправкам председательствую- щий ставит на голосование предложение о принятии законопро- екта во втором чтении. Если по итогам голосования такое пред- ложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После по- вторного рассмотрения во втором чтении доработанного законо- проекта председательствующий ставит на голосование предложе- ние о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в от- ветственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при

572 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации втором чтении. По завершении этой работы законопроект в тече- ние семи дней представляется ответственным комитетом в Совет
Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.
При треньем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по от- дельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляю- щих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.
Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Феде- ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа де- путатов Государственной Думы. Одобренный проект закона пе- редается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением.
Конституционные формулировки «большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы» вызвали различ- ные толкования. Поскольку «число фактически избранных депу- татов» может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Кон- ституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г.
разъяснил, что цель установления в Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе — обеспечение пред- ставительного характера высшего законодательного органа Россий- ской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Госу- дарственной Думой интерпретации понятия «общее число депутатов»
как числа только фактически избранных в Государственную Думу де- путатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосова- ния прекращены в установленном порядке, может привести к тому,
что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения,
даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное™ значительной части депутатских мандатов.
Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции РФ
окажутся нелегитимными.

Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации 573
Акты парламента должны воплощать интересы большинства в об- ществе, а не только самого парламентского большинства. Конститу- ция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Феде- рации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантиро- ваны только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы
(178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Консти- туция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государст- венной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпу- са, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.
Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий «общее число депутатов» и «число фактиче- ски избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ
гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.
Следовательно, при любой численности избранных депутатов и при любом числе депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100—150 человек меньше),
федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 человек, — это и есть конституционное боль- шинство от общего числа депутатов Государственной-Думы.
В случаях если принятый Государственной Думой федераль- ный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом
Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ
и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федера- ции, то в течение пяти дней данный федеральный закон направ- ляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования. Следует отметить, что Совет Федерации несколь- ко раз нарушил установленный для него 14-дневный срок, что порождало протест Думы.
Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил 14-дневный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной
Думой федеральным законом, т. е. заявленное по истечении этого