ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 27.06.2021
Просмотров: 583
Скачиваний: 1
Публичное право применяется к отношениям государственного служащего, частное право - к отношениям иного наемного работника, трудящегося. Особенности государственной службы, связанные с публичным ее характером можно продемонстрировать следующими выдержками из Кодекса этики правительственной службы США: государственный служащий должен “не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности” (пункт У1); “никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды” (пункт УШ), “соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия” (пункт Х Кодекса этики правительственной службы, резолюция Конгресса США 1958 г.)[Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. /Под ред. и со вступительной статьей д.ю.н., проф. О.А.Жидкова. – М.: Прогресс, Универс, 1993, стр. 294-295.]. Это часть из законодательно закрепленных отличий государственного служащего от иного наемного работника.
В Российской Федерации публичный характер отношений государственной службы подчеркивается и плановым директивным распределением специалистов государственной службы по отраслям народного хозяйства, в то время как трудовые отношения предусматривают свободу трудового договора. Например, по постановлению Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. N 44 “Об утверждении Положения о порядке обеспечения работой специалистов, подготовленных в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации, и Типового контракта со специалистом, подготовленным в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Российской Федерации”[Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 4, ст. 475, стр. 924-930.]. Из постановления следует, что система применения труда специалистов управления осталась чисто социалистической, плановой, распределительной. Это естественно: она финансируется за общенародный счет.
Еще одно отличие государственного служащего от трудящегося демонстрируется законодательством СССР[Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие (Анатомия государственной администрации).- Екатеринбург, 1998, стр. 60.]. В соответствии с перечнями № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров, лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение. То есть обжалование дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности – это одно из отличий государственного служащего от иного наемного работника.
Терминология законодательства РФ в настоящее время зачастую размывает сущность государственной службы, иной службы и неслужебных трудовых отношений: например, глава 30 УК РФ называется "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" (ст. ст. 285-293). Она объединяет совершенно разнородные правоотношения. Наличие специального Департамента по вопросам государственной службы и бюджетных организаций в Министерстве труда Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 10, отмененное 21 марта 1998 г.) заставляет предположить, что государственная служба рассматривается как форма занятости населения, а не как форма реализации государственной власти, властвования.
Мы поддерживаем предложение Ю.Н.Старилова: “Целесообразно в ближайшем будущем освободить институт государственной службы от действия норм трудового права…”[Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. – Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996, стр. 216.]. Осознанное и сбалансированное правовое регулирование служебных отношений – минимально необходимое условие нормального функционирования государственного аппарата.
Альтернативой профессиональному управлению чиновников советские “демократы” предлагают стихийный рынок. По их мнению, рынок, то есть конкуренция, все выправит и поставит на свои места. На самом деле понятие “рынка” связано в марксовой системе товар-деньги-товар с обменом продукта своего труда. В обществе специализированных производителей, а таковыми являются все общественные формации кроме общества стадной дикости, рынок всегда есть, поскольку существует стадия обмена. Поэтому рынок бывает рабовладельческим, феодальным, капиталистическим и существовал развитой социалистический рынок. На социалистическом рынке в СССР обращалась номенклатура товаров в сотни тысяч единиц. Ликвидация сознательного разумного регулирования процесса обмена означает развал и процесса производства товара, а не создание “рынка”. Что и произошло. Разум в обществе связан с правильной организацией труда, деятельностью государственных служащих. Реализуют разум общества в государстве – государственные служащие, должностные лица. “Рыночные” реформы не могут быть реализованы за пределами административного метода их организации.
Место государственной администрации в Российской Федерации в настоящее время, в период приватизации государственного имущества оценивается как “конвертирование власти в собственность” или “приватизация государства” бюрократией[Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. – М., 1995. Цитируется по: А.Оболонский. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. – М.: ИГиП РАН, 1997, стр. 28.]. Данное определение никак нельзя назвать закономерностью развития ситуации. Можно напомнить слова К.Маркса: акционерные предприятия, развивающиеся вместе с кредитом, вообще обнаруживают тенденцию все более отделять этот труд управления как особую функцию от владения капиталом, собственным ли, или взятым в ссуду, совершенно так же, как с развитием буржуазного общества функции суда и управления отделяются от землевладения, атрибутами которого они были в феодальное время”[Маркс К. Капитал. Т.Ш, ч.1. – М., 1955, стр. 402.]. Эти слова по отношению к государственной службе верны методологически и сейчас ввиду первопричины разделения труда как для выделения государственной службы, так и для закономерностей исторического развития человечества вообще.
Оценивая сложившееся в Российской Федерации положение, А.В.Оболонский приходит к выводу, что “порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Он называет этот закон образцом “корпоративного устава”, беспрецедентной для современных государств системы бюрократических чинов…”[Оболонский А. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. Очерк. – М.: ИГиП РАН, 1997, стр. 26.]. И не без основания. Право, как еще один неотъемлемый признак государства, ничто без аппарата, способного принуждать. Его реализует чиновник. Государство может применять насилие всегда, когда уполномоченные на это государственные должностные лица сочтут это приемлемым и необходимым. Расстрел в декабре 1997 г. у стен Шведского посольства в Москве безвестного террориста и даже офицера спецназа Савельева, не потребовал не только судебной процедуры, но не встал вопрос и о праве человека на жизнь, когда решение об уничтожении гражданина своего государства принимала инкогнито какая-то личность из государственного аппарата.
Необходимость и неизбежность государственной службы иллюстрируется и тем противоречивым фактом, что, во-первых, большинство правителей в СССР, начиная с В.И.Ленина, проводили постоянные сокращения государственного аппарата, а, во-вторых, в результате всех этих сокращений реальный государственный аппарат всегда в численности увеличивался. Это связано с тем, что прогресс производительных сил обусловливает изменение структурных пропорций в обществе: по мере развития науки и техники крестьян нужно все меньше, так как при наличии хорошей техники сельскохозяйственное производство обеспечивает потребности общества небольшими силами. То же можно говорить и о промышленности: фабрики по производству необходимых человеку продуктов могут работать автоматически. Но это при условии, если производственные отношения организованы надлежащим образом, вот эта умная часть человеческой жизни требует все большего числа (в пропорциональном исчислении) специалистов управления, государственных служащих. То есть класс интеллигенции объективно увеличивается, происходит перераспределение количества занятых в общественном производстве в сторону увеличения “административно-бюрократического” аппарата. Обобществленный сектор, хотя может и не называться социалистическим, растет во всех странах, особенно по мере их экономического прогресса. Одновременно возрастает число лиц, находящихся на государственной службе. Так, во Франции, в число лиц, находящихся на государственной службе, входит более одной пятой всего активного населения, которые с гордостью причисляют себя к классу чиновников.
4.4 Социальное управление включает обязательные субъектно-объектные отношения.
Для современной России характерны многообъектность и разнообъектность управления государственной службой. В этом особенность сегодняшней ситуации. В советскую эпоху, наоборот, был один субъект управления аппаратом государственных и партийных органов — КПСС и один объект управления — партийно-советский аппарат. КПСС как правящая партия, проводя свою классовую кадровую политику, монопольно руководила административной ветвью государственной власти, которая в то время не называлась государственной службой. Руководство советским партийным аппаратом являлось главным условием сохранения и упрочения власти в стране.
В новых условиях субъектами управления государственной службой Российской Федерации являются (сверху вниз): народ, государство, государственные органы, государственно-политическая и государственно-административная элита, линейные руководители структурных подразделений государственных органов. Каждому субъекту управления соответствует свой предмет ведения и объект на государственной службе. Народ, будучи согласно Конституции РФ (ст. 3) носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, является, хотя и в значительной мере декларативно, первосубъектом управления государственной службой. Реальным управляющим своей государственной службой является государство — главный субъект управления административной властью в стране.
Общим объектом управления является государственная служба как, во-первых, профессиональная служебная деятельность государственных служащих, как правовой, социальный и организационный институт и как публично-правовое отношение между государством и служащими. В данном случае эти грани государственной службы суть конкретные объекты управления.
В учебной литературе часто допускаются крайности: либо анализируется управление профессиональной деятельностью служащих в отрыве от других сторон государственной службы, либо наоборот. Учет всех сторон государственной службы как объекта управления позволяет более четко определить задачи и функции управляющих органов государственной службы, а также средства и методы управления государственной службой и служащими.
Субъект управления государственной службой как профессиональной служебной деятельностью. Это руководители государственных органов (представители нанимателя) и другие должностные лица в соответствии с иерархией государственных должностей (линейные руководители). Для управления профессиональной деятельностью служащих должностные лица наделяются соответствующими организационно-распорядительными функциями, властными полномочиями, правом совершать юридические действия. Управлением государственной службой как профессиональной деятельностью занимаются органы государственной власти, их руководители, работники кадровых служб. Эта работа направлена на организацию нормальной работы служащих, на качественное выполнение задач, стоящих перед государственным органом.
Управление персоналом государственных органов является преимущественно внутриорганизационным процессом в системе управления государственной службой. Управление профессиональной деятельностью охватывает широкий круг проблем, решение многих практических задач: профессиональный отбор и наем на службу, расстановку кадров, планирование и реализацию карьеры, зачисление в резерв, оценку профессиональных и деловых качеств работников, профессиональное обучение кадров, стимулирование эффективности служебной деятельности и т.п.
Наряду с этим в управление профессиональной деятельностью входят такие текущие вопросы: планирование работы государственных служащих, постановка задач, организация их труда, регулирование и координирование работы, финансовое, материально- техническое, информационное обеспечение, контроль, соблюдение служебного распорядка, поддержание служебной дисциплины и т.д.
Субъект у правления государственной службой как правовым институтом. Это прежде всего законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные законодательные собрания. Наряду с этим определенные правовые функции как субъекта управления выполняют исполнительные и судебные органы власти. В Администрации Президента РФ, федеральных министерствах и ведомствах, имеющих право выступать с законотворческой инициативой, разрабатываются законопроекты о государственной службе, которые затем направляются в парламент. В президентской Администрации разрабатываются проекты указов и распоряжений Президента РФ, утверждаемые им. Правительство России принимает постановления, федеральные министерства и ведомства — свои нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы и управления ею.
В законодательной ветви власти депутаты принимают нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы, а гражданские служащие в аппаратах решают задачи экспертного, информационного, интеллектуального и иного обеспечения законодательного процесса. Исполнительная власть претворяет принятые законы в жизнь. Судебная власть и прокуратура выполняют правоохранительные функции; на основе Уголовного, Административного, Гражданского, Трудового кодексов защищают правопорядок в сфере государственной службы.
В ходе управления государственной службой как правовым институтом особое внимание должно уделяться соблюдению законности, искоренению таких противоправных явлений, как коррупция, злоупотребление служебным положением, предательство интересов государственной службы, которые влекут за собой по отношению к государственным служащим не только дисциплинарную, но и уголовную ответственность.
Субъект управления государственной службой как социальным институтом. Управление в этом аспекте означает решение федеральными и региональными органами власти таких задач, как обеспечение принципа равного доступа граждан к государственной службе, создание нормальных условий работы, отдыха и оплаты служебной деятельности государственных служащих, повышение уровня их профессионального образования, правовой и социальной защиты — всего того, что называется социальной сферой. Корпус государственных служащих — это отдельная и большая социальная группа граждан России, имеющая свои корпоративные интересы.