Файл: Российская академия государственной службы.doc

3. Вводятся два уровня местного управления — местное государственное и местное самоуправление. В рамках этой модели на уровне сельских районов и городов областного значения создаются территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта модель реализована, например, в Республиках Удмуртия, Карелия, Алтай, в Новосибирской области, Ставропольском крае.

Возможно выделение иных моделей, либо создание новых на базе рассмотренных вариантов.

Наибольшее количество сложностей возникает при определении границ муниципальных образований в сельской местности. Все чаще пытаются создать два уровня органов государственного управления. Либо этот вариант изначально предусматривается уставом соответствующего субъекта РФ (Новосибирская область, Ставропольский край), либо вводится дополнительно (Свердловская, Омская области). Это связано с невозможностью разорвать сложившиеся управленческие связи, перестроить существующую инфраструктуру, а также рядом иных обстоятельств.

Хотелось бы сказать несколько слов по поводу Свердловской области. Все чаще говорят, что в Свердловской области посредством создания параллельных госструктур как бы ликвидируется местное самоуправление. Это не так. Область просто поделена на шесть управленческих округов. Она занимает территорию двух Венгрий или Чехии и по всем законам самостоятельно определяет модель управления субъекта Федерации. Какой-то единой модели управления — рязанской, свердловской или красноярской — в природе просто нет и быть не может. Управленческие округа — это государственная структура. Наряду с ними существуют 72 муниципальных образования. И это абсолютно разные вещи. Это первое.

Второе. Не разделены и в принципе нельзя разделить функции местного самоуправления и государственного управления. Вокруг этого возникает очень много вопросов. Допустим, утилизация отходов, здравоохранение, образование и т.д. Как это все поделить? Я думаю, что только долгая практика при нормальной, стабильной политической системе может определить, как у нас по факту получится.

Если говорить, что административно-территориальные границы могут не совпадать с границами муниципальных образований, распространяется ли это на административные границы между субъектами Федерации? Допустим, ногайское население, проживающее в Дагестане, в Ставропольском крае, в Чечне, в Карачаево-Черкессии компактно, но разделенное административными границами, захочет образовать ногайское муниципальное образование, что в этом случае делать?

---

Действительно, ситуация, на мой взгляд, трагическая, потому что все-таки за рамки границ субъекта мы выйти никак не можем. Здесь нужно изначально создавать два муниципальных образования в разных субъектах. В примере их четыре, и если они хотят объединяться, можно как-то передавать полномочия друг другу, но все равно границы субъектов вы не преодолеете.

Надо заметить, что граждане России, компактно проживающие, могут по собственному желанию организовать муниципальное образование в любом населенном пункте, вне зависимости от количества проживающего там населения. Поэтому, если вы понимаете, что вы идете на нарушение Конституции и ограничение прав граждан, вы можете, конечно, увеличивать и плодить количество моделей. Может быть, это рационально с какой-то там финансовой точки зрения, но в правовом отношении бессмысленно.

Действительно, муниципальным образованием может быть любая территория, в том числе территория, где компактно проживают определенные народы. Проблем здесь особых я не вижу. Проще всего сохранить старое территориальное деление и ничего не менять, допустим, не вводить в волости сельские округа, как это делается в ряде регионов. Допустим, у нас в Сибири и на Дальнем Востоке старое деление как-то привлекательнее. Поэтому начинают собирать и то, что сейчас предлагается.

В областную Думу приходит масса обращений из тех муниципальных образований, которые оказываются лишенными этого статуса. Идет процесс как бы упразднения этих муниципальных образований без учета мнения населения. Это происходит и в Московской области, и в Новосибирской области, и в Ставропольском крае и так далее. Очень много возникает судебных дел, и налицо непонимание этих проблем органами прокуратуры. Мы исходим из того, что границы муниципальных образований существовали на момент принятия старого закона о местном самоуправления. Там были выборные органы, муниципальная собственность, местный бюджет. А после принятия закона “Об общих принципах…” началось совершенно незаконное упразднение муниципальных образований законами субъектов.

Вопросы границ муниципальных образований — это, наверное, все-таки прерогатива субъектов Федерации или тех муниципальных образований, которые существуют. Конечно, здесь не две и не три модели. Моделей организации местного самоуправления на различных территориях гораздо больше. Возьмем тот же Люберецкий район. На территории Люберецкого района находится город Люберцы, город областного подчинения, который выведен за пределы района. Всего в Люберецком районе 5 самостоятельных муниципальных образований, хотя основой местного самоуправления, на мой взгляд, должно было стать базовое образование — район. В пределах этих муниципальных образований есть свои образования. Они прекрасно действуют в полном соответствии с федеральным Законом “Об общих принципах…”

---

Действительно, местное самоуправление должно было бы в новом его виде осуществляться на всех тех территориях, на которых оно осуществлялось и до реформы местного самоуправления. Но в прежнее время территории низшего уровня были лишь формально самоуправляющимися. На самом деле, как мы прекрасно знаем, они были управляемыми. А при новых полномочиях и функциях они должны становиться реально самоуправляющимися. И здесь возникает коллизия реальной жизни и закона, права. Реально самоуправляться деревни не могут, за редчайшим исключением. Сельсоветы — где как: где-то — могут, где-то — не могут. Если есть какая-то налоговая база, кадровый потенциал, некоторая собственность — могут, и если население изъявит такое желание, запретить этого никто не вправе. Но в принципе, в Новгородской области найден оптимальный вариант для такого рода регионов, где нет крупных населенных пунктов, которые претендовали бы выделиться в самостоятельные муниципальные образования. И поэтому образуется единая районная структура. Сейчас, как правило, наиболее оптимально функции местного самоуправления могут исполняться на уровне города как единого целого и на уровне района как единого целого. Но есть исключения. Есть город Дзержинск, есть город Люберцы и другие, которые имеют необходимый кадровый потенциал, у них там сильный лидер, сильная команда, есть некоторая налоговая база, и никто не может им запретить стать муниципальным образованием, если они сделают такую заявку, например, приняв свой устав. Никаким законом, ни региональным, ни федеральным этого не отменить. Поэтому, действительно, жизнь должна поправлять то, что сейчас в первоначальном варианте у нас недостаточно практично осуществляется.

Безусловно, есть правовые основания выделиться и самому мелкому селу. Но вот, например, опыт Нижегородской области показывает, что это нецелесообразно. Ряд районов стали едиными муниципальными образованиями, уставы приняли. А другие стали многослойными.

Местное самоуправление это - разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах, с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением; минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства, и максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса.

---

Существуют три фундаментальные особенности, определяющие специфику российского самоуправления в контексте мировой практики. 

1. Оно отделено от органов государственной власти. Это следует из Конституции, в которой сказано (ст. 12), что “Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.” Ничего подобного мы не встретим в практике других стран. В Германии, например, коммунальное самоуправление считается частью исполнительной ветви государственной власти, хотя и организованной иначе, чем государственная структура. В США отсутствует четкое вычленение власти местных общин из общей системы государственной власти штатов. Трудно предположить, чем руководствовались авторы соответствующего положения российской Конституции, предоставившего местным властям столь неслыханную в остальном мире свободу. Прямым следствием Конституции является невозможность создания в России института профессионального надзора за деятельностью местной власти, подобного тому, который осуществляется в ФРГ. Следовательно, государство не может вмешиваться, когда считает те или иные управленческие решения местных властей нецелесообразными. Спектр возможностей воздействия государства на органы самоуправления в России не выходит за рамки чисто правового (прокурорского и судебного) контроля. Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма может создать благоприятную среду для коррупции в местных органах власти и в конечном счете привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления. Избежать этой опасности можно, если не связывать себя узкодогматическим толкованием 12-й статьи Конституции. В самом деле говоря о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, Конституция отнюдь не утверждает, что самоуправление отделено от государства и тем самым свободно от подчинения законам, выражающим волю последнего. Это означает, что через посредство законов государство может накладывать на органы местного самоуправления определенные обязанности и ограничения, а также контролировать его деятельность, в том числе возлагая контрольные функции на те или иные государственные органы. Искусство законодателя в области муниципального (права) состоит в том, чтобы предусмотреть такие механизмы контроля, которые с одной стороны предотвращали бы самодискредитацию местной власти, а с другой - не давали региональному руководству дополнительных рычагов давления на муниципалитеты. 

---

2. Местное самоуправление в России - порождение федеральной власти. В постановлениях Верховного Суда США можно встретить максиму о том, что местные общины являются “креатурами штатов”. По этой причине деятельность общин регулируется исключительно законодательными актами штатов. В Конституции ФРГ присутствуют только общие положения о гарантиях для коммунального самоуправления, а основные законодательные акты, регулирующие его деятельность, вырабатываются на уровне земель. Из ряда федеративных государств Россию выделяет то обстоятельство, что местное самоуправление является здесь креатурой федерации. На долю ее субъектов фактически приходится лишь конкретизация и уточнение федеральных законов в области самоуправления. Недавно эта “кровная связь” между самоуправлением и федеральным центром получила дополнительное подтверждение: вступил в силу закон “О гарантиях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, а также ряд поправок в другие законы, благодаря которым федерация получила право гарантировать соответствующие права в отсутствие необходимых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований.

3. Неадминистративный тип подчинения муниципальных образований субъектам федерации. В этих словах обозначена суть “муниципальной революции”, свершившейся в российских регионах с принятием закона о местном самоуправлении. Во взаимоотношениях регионов с муниципальными образованиями на смену прямому административному контролю пришло положение, при котором контроль может носить только политический и правовой характер. Место прямой субординации, основанной на схеме приказ-подчинение, заняли отношения правовой зависимости, при которых воздействие региональной администрации на самоуправляющиеся единицы ограничено исключительно рамками закона. В своих основных чертах эта новая схема воспроизводит взаимоотношения федерального центра с субъектами федерации в масштабах России. Привычная административная ментальность региональных руководителей была таким образом подвергнута суровому испытанию. Очень быстро освободившись от тех элементов данной ментальности, которые были связаны с подчинением вышестоящим центральным властям, многие из них были неспособны отказаться от административного мышления в отношении нижестоящих органов власти. Этим объясняется резкое сопротивление, оказанное идее местного самоуправления в ряде регионов и продиктованное неспособностью региональных элит использовать новые рычаги управления регионом, а именно: сосредоточить в своих руках законодательную инициативу, параллельно добиваясь через суд неукоснительного выполнения выгодных им законов. “Революционная” ломка привычной системы властных отношений спровоцировала в ряде регионов нечто вроде “контрреволюции”, выразившейся в попытке губернаторов отнять полномочия у должностных лиц самоуправления.

---