Добавлен: 08.11.2023
Просмотров: 92
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
1. Теоретические основы местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления
2. Становление местного самоуправления в России
2.2. Земская и городская реформы XIX века
2.3. Реформа местного самоуправления Временного правительства
2.4. Советская модель местного самоуправления
3. Становление местного самоуправления в современной России
3.1. Современное правовое регулирование
3.2. Региональные власти и самоуправление
3.3. Современное состояние местного самоуправления: проблемы, перспективы
3.4. Опыт деятельности муниципальных образований в Удмуртской Республике: некоторые особенности
была порождением буржуазного либерализма, его нежелания повторения в России революций Запада. В связи с этим либералы обратились к идеалу сильной государственной власти. Основоположником государственной школы стал профессор Московского университета Б.Н.Чичерин, его труд «Воспоминания». Основной вывод ученого: государство России «есть движущая сила истории, высшее достижение общественного прогресса, органический союз народа, соединение его общих интересов».
Второе поколение ученых-государственников возглавил профессор права А.Д.Градовский и Н.М.Коркунов. Свой идеал ученые видели в правовом государстве для России при условии уступок со стороны самодержавия российской буржуазии. В трудах ученых-государственников был намечен первый опыт изложения:
В начале XX века в России начался необычайный по глубине, широте размаха и длительности имперский кризис, для которого были характерны десакрализация власти, разрыв «единения царя и народа», социокультурная несовместимость европейски образованных «верхов» и традиционалистских «низов», раскол общества.
Марксистская историография (В.И.Ленин, М.Н.Покровский и др.) исходила из классового определения государства как машины «для угнетения одного класса другим», как аппарата «для систематического применения насилия и подчинения людей насилию»1. Такой подход переносился на историю государства и управления в России.
В 60-80-е годы XX века в Советской историографии появилась тенденция к деполитизации и деидеологизации истории России. Формационный подход к освещению исторического прошлого стал дополняться цивилизационным.
В 90-е годы ряд исследователей истории России обратили внимание на особенности истории развития страны как мобилизационного общества. Мобилизационный тип развития осуществляется за счет сознательного вмешательства в механизмы функционирования общества. Ряд исследователей отмечали, что развитие мобилизационного общества носит «циклический характер». Циклический характер развития России проявляется в периодически повторяющихся «взлетах» и «падениях» Российского государства на протяжении всей его более чем тысячелетней истории.
Историография истории государственного управления в Росси, дает основу для понимания не только закономерностей развития государства, управленческих его особенностей, но и ключ к пониманию вызревания общероссийских кризисов и их преодолению.
С момента введения местного самоуправления (1990) идут споры о его целесообразности. Однако часть политиков считают институт местного самоуправления одним из центральных институтов гражданского общества, являющихся в силу своей общественно-государственной природы одним из наиболее эффективных механизмов согласования интересов общества и государства в решении вопросов комплексного социально-экономического развития и самым эффективным механизмом управления на местном уровне. В этом с ними солидарны многие общественные организации (Конгресс муниципальных образований РФ, Союз российских городов и другие).
На этом фоне заявления об упразднении местного самоуправления вызывают недоумение. Мало того, что они противоречат действующей Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления, их практическая реализация может нанести непоправимый урон российской государственности… Это следует уже из того, что эффективность централизованной системы власти вызывает большие сомнения, т.к. она лишена главного – механизма контроля со стороны общества.
Местное самоуправление – это проявление фундаментального свойства природы – свойства самоорганизации и саморазвития. Следовательно, рассмотрение данной проблемы невозможно без четкого определения понятия местного самоуправления.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, говорится: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В Российском законодательстве дано следующее нормативное определение местного самоуправления: «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1.
Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.
Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.
ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.
В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор.
С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.
К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.
Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.
Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения". Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления
Второе поколение ученых-государственников возглавил профессор права А.Д.Градовский и Н.М.Коркунов. Свой идеал ученые видели в правовом государстве для России при условии уступок со стороны самодержавия российской буржуазии. В трудах ученых-государственников был намечен первый опыт изложения:
-
государственного управления; -
местного самоуправления -
управления окраинами России
В начале XX века в России начался необычайный по глубине, широте размаха и длительности имперский кризис, для которого были характерны десакрализация власти, разрыв «единения царя и народа», социокультурная несовместимость европейски образованных «верхов» и традиционалистских «низов», раскол общества.
Марксистская историография (В.И.Ленин, М.Н.Покровский и др.) исходила из классового определения государства как машины «для угнетения одного класса другим», как аппарата «для систематического применения насилия и подчинения людей насилию»1. Такой подход переносился на историю государства и управления в России.
В 60-80-е годы XX века в Советской историографии появилась тенденция к деполитизации и деидеологизации истории России. Формационный подход к освещению исторического прошлого стал дополняться цивилизационным.
В 90-е годы ряд исследователей истории России обратили внимание на особенности истории развития страны как мобилизационного общества. Мобилизационный тип развития осуществляется за счет сознательного вмешательства в механизмы функционирования общества. Ряд исследователей отмечали, что развитие мобилизационного общества носит «циклический характер». Циклический характер развития России проявляется в периодически повторяющихся «взлетах» и «падениях» Российского государства на протяжении всей его более чем тысячелетней истории.
Историография истории государственного управления в Росси, дает основу для понимания не только закономерностей развития государства, управленческих его особенностей, но и ключ к пониманию вызревания общероссийских кризисов и их преодолению.
1. Теоретические основы местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления
С момента введения местного самоуправления (1990) идут споры о его целесообразности. Однако часть политиков считают институт местного самоуправления одним из центральных институтов гражданского общества, являющихся в силу своей общественно-государственной природы одним из наиболее эффективных механизмов согласования интересов общества и государства в решении вопросов комплексного социально-экономического развития и самым эффективным механизмом управления на местном уровне. В этом с ними солидарны многие общественные организации (Конгресс муниципальных образований РФ, Союз российских городов и другие).
На этом фоне заявления об упразднении местного самоуправления вызывают недоумение. Мало того, что они противоречат действующей Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления, их практическая реализация может нанести непоправимый урон российской государственности… Это следует уже из того, что эффективность централизованной системы власти вызывает большие сомнения, т.к. она лишена главного – механизма контроля со стороны общества.
Местное самоуправление – это проявление фундаментального свойства природы – свойства самоорганизации и саморазвития. Следовательно, рассмотрение данной проблемы невозможно без четкого определения понятия местного самоуправления.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, говорится: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
В Российском законодательстве дано следующее нормативное определение местного самоуправления: «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1.
2. Становление местного самоуправления в России
Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом.
2.1. Россия: XVI-XVII века
Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В задачу земских и губных властей входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления.
ХVII век объявил войну реформам ХVI столетия, сведя на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. "Коронные" чиновники - воеводы вытеснили "выборных людей" ХVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.
В 1708 году Петром I было создано восемь губерний, а к концу царствования число их дошло до двенадцати. Все управление губернией находилось в руках коронных чиновников - местное общество не принимало в нем никакого участия. Таким образом, петровская губерния являлась не местной самоуправляющейся единицей, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскивание финансов на ее содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов (ландратские коллегии были перенесены Петром из Остзейских провинций), которые вместе с губернатором обсуждали и решали также и губернские дела. То или другое решение принималось большинством голосов, причем должен был подчиняться этому большинству и губернатор.
С 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции на дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками на каждом шагу, Петр обращается к местному самоуправлению, но и тут его реформы терпят неудачу. С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога – подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась ее влиянию.
К Петру же восходят и первые попытки устройства на новый лад, по западноевропейскому образцу, городской жизни. В 1699 году им были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, а в 1718-1724 гг. они были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин.
Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.
Обратить внимание на эту сторону русской общественной жизни Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Дворяне высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.
Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится Учреждением о губерниях на крупные местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Учреждение касается также городов и посадов. Екатерина хотела дать особый устав и крестьянству, но не успела этого сделать, так что волости и сельские общества не затрагиваются ее законодательством. Для заведования местным благоустройством законодательство Екатерины создало всесословный "Приказ общественного призрения". Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого общества были признаны границы губернии. Оно получило право периодических собраний, выбирало из своей среды: губернского и уездного предводителей дворянства, секретаря дворянства, десять заседателей верхнего земского суда, уездного судью и заседателей, земского исправника и заседателей нижнего земского суда. Подобным образом Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления