Добавлен: 08.11.2023
Просмотров: 98
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
1. Теоретические основы местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления
2. Становление местного самоуправления в России
2.2. Земская и городская реформы XIX века
2.3. Реформа местного самоуправления Временного правительства
2.4. Советская модель местного самоуправления
3. Становление местного самоуправления в современной России
3.1. Современное правовое регулирование
3.2. Региональные власти и самоуправление
3.3. Современное состояние местного самоуправления: проблемы, перспективы
3.4. Опыт деятельности муниципальных образований в Удмуртской Республике: некоторые особенности
несмотря на всю их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы. В одной из многочисленных монографий советского периода (С.Л.Ронин "Первая советская Конституция", 1948 г.) отмечалось, что свое специфическое проявление это обстоятельство находило в образовании различного рода самочинных областных (губернских, а иногда даже уездных) административно-территориальных объединений, носивших громкое наименование "республик" и возглавлявшихся собственными "совнаркомами".
Некоторое представление о пестроте, многообразии форм строительства Советов на местах может дать нижеследующая характеристика этого явления, приведенная на страницах одного из номеров "Известий ВЦИК" за март 1918г. "Губернская власть, - указывалось в газете, - организована в разных губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют "Советы народных комиссаров" - по образцу центральной власти. В других существуют губернские Советы..., каждый уезд идет в свою очередь своим путем". "Естественно, что при такой постановке дела организации в своих действиях часто противоречат друг другу, и в результате получается двоевластие и страшная путаница и неразбериха..."1
Законодательной основой местного самоуправления является Конституция и закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 2000 г.). Закон ввел понятие "муниципальное образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.
Согласно Конституции границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.
Во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район.
Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.
Согласно Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.
Прямое указание закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.
Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах (Ульяновская область), а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. Другая крайность (Башкортостан, Татарстан) - крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицам, там действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах.
Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области переподчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.
Начавшееся в процессе перестройки возрождение идеологии и практики местного самоуправления в современной России охватило широкий спектр проблем в сфере политических отношений, административно-территориального устройства, социальной, экономической и финансовой сферах. В результате, к настоящему времени местное самоуправление как один из институтов российской государственности, получило определенное правовое и политическое обоснование и статус в Конституции РФ, законе “Об общих принципах организации местного самоуправления”, законе “О гарантиях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, законе “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” и др.
Местное самоуправление - не школа управления. Местное самоуправление - это реальное управление, которое при наличии ряда необходимых политических и финансовых условий становится весьма важным институтом для эффективного решения специфических проблем местных сообществ, т.е. таких проблем, которые не могут решить ни крупный бизнес, ни политики и государственные институты регионального и федерального уровня. Важно понять, что местные проблемы - это не мелочи, до которых неинтересно опускаться государственным институтам, но это специфические проблемы, которые могут быть решены только на местном уровне с использованием той формальной и неформальной информации и методов управления, которые не могут быть восприняты и адекватно переработаны вне жизни местных сообществ. Поэтому представляется чрезвычайно важным и конструктивным положение ст.12 Конституции, которая устанавливает, что в Российской Федерации “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Это положение сначала было пропущено и принято специалистами по государственному строительству и представителями власти как одна из многих деклараций, не имеющих реальных институциональных последствий. Однако очень быстро представители власти и, особенно, региональных властей, почувствовав давление снизу, со стороны органов местного самоуправления, поняли, что придется делиться властью. Поэтому сейчас все чаще приходится сталкиваться с суждениями, что это было непродуманное решение, которое разорвало единую властную вертикаль и потому губительно для страны.
Развитие институтов местного самоуправления, а точнее преобразование нижнего уровня государственной бюрократической системы в систему самоуправленческих институтов имеет весьма серьезные политические последствия, связанные с перераспределением властных полномочий. При этом развитие местного самоуправления (см., например, А.Д Барский. “Бюджетный федерализм и местное самоуправление” в журнале “Общество и экономика”, № 6, 1999г.) становится определенным тормозом экспансии сепаратизма региональных элит. В этом смысле интересы местного самоуправления смыкаются с устремлениями федеральной власти в противовес региональному сепаратизму. Действительно, региональные власти столкнулись с тем, что нижний уровень государственной бюрократии превращается в органы реального самоуправления и пытается самостоятельно решать вопросы местной жизни, отбирая определенную часть властных полномочий. В ряде случаев региональные власти вступили в прямую борьбу с органами местного самоуправления. Наиболее ярким примером является конфликт в Удмуртии, в разрешении которого принял участие Конституционный Суд. Раскол в республиканском парламенте, а вслед и в обществе - итог четырехлетней деятельности Госсовета под руководством А.Волкова, со скрипом принимающего местное самоуправление как самостоятельную ветвь власти. Под знаком борьбы за укрепление государственности в Удмуртии вышло в свет около двух десятков правовых актов, противоречащих Конституции России. Свой вердикт об их судьбе принимали Конституционный суд РФ и Верховный суд Удмуртии. К окончанию срока полномочий депутатов Госсовета перетягивание каната власти расшатало политическую стабильность республики. Ряды оппозиции выросли как внутри депутатского корпуса, так и среди населения, особенно городского. Попытка фактически ликвидировать местное самоуправление в Удмуртии вызвала прецедент рассмотрения вопросов прав местного самоуправления в Конституционном суде. И совместными усилиями этот важный политический результат был достигнут: суд принял решение, защищающее эти права.
Логика развития политических институтов и дальнейшее углубление процессов формирования гражданского общества приводят к весьма важным и далеко идущим последствиям. В частности, развитие местного самоуправления явилось мощным стимулом к образованию организаций и учреждений третьего сектора. Их развитие, способствуя укреплению органов местного самоуправления, как института гражданского общества, привело к развитию и активизации таких общественных образований, как органы общественного самоуправления и развитию других институтов третьего сектора, характерных для современного гражданского общества как независимых от власти форм реализации общественной активности граждан и защиты разнообразия их интересов в противовес естественному стремлению власти к монополизации общественной жизни.
Таким образом, возникает своего рода слоеный пирог взаимодействия властных и общественных институтов гражданского общества. С этой точки зрения плодотворным представляется подход, связанный с оценкой эффективности местного самоуправления как института для производства общественных благ как своеобразного продукта производимого властными структурами. “Как известно, общественными принято называть такие блага, которые, во-первых, используются совместно, во-вторых, из процесса их потребления нельзя произвольно исключить кого- либо, в третьих, потребление блага одним субъектом не уменьшает возможностей использования его кем-то другим”1. Как отмечается в цитируемой работе, “Коллективность потребления общественных благ отнюдь не означает, что и производятся они так же коллективно”. Как уже отмечалось в публикациях предыдущих лет2, во многих странах с развитыми рыночными традициями местные власти используют практику не только покупки общественных благ у рыночного сектора, но и передают ему право распределения благ в соответствии с социальным нормативами. Однако для современной российской действительности более реальным представляется производство и распределение общественных благ через государственные и квазигосударственные институты, каковыми являются органы местного самоуправления.
Если анализ общедемократического и политического аспектов развития местного самоуправления связан, в основном, исследованием целей его развития, то анализ финансово-экономических аспектов связан с анализом возможностей реализации поставленных целей.
Совершенно иной подход к пониманию взаимоотношений между государством и общиной описывает А. Де Токвиль в классической работе “Демократия в Америке”, впервые изданной в 1848г. “именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для независимости ту же роль, что и начальные школы для науки”. В то же время А. Де Токвиль замечает, “общинная свобода … может стать обычной для общества только после того, как долгое время просуществует в законах”3. Безусловно, между общиной ХIХ века и современными представлениями об органах местного самоуправления огромная разница. Однако, спектр задач, которые решают органы местного самоуправления, определяется теми представлениями о перечне производимых властью общественных благ, что сложились в обществе. Этими представлениями определяется и потребность в финансовых ресурсах, которыми необходимо наделить соответствующие органы власти.
Некоторое представление о пестроте, многообразии форм строительства Советов на местах может дать нижеследующая характеристика этого явления, приведенная на страницах одного из номеров "Известий ВЦИК" за март 1918г. "Губернская власть, - указывалось в газете, - организована в разных губерниях по-разному. Некоторые губернии имеют "Советы народных комиссаров" - по образцу центральной власти. В других существуют губернские Советы..., каждый уезд идет в свою очередь своим путем". "Естественно, что при такой постановке дела организации в своих действиях часто противоречат друг другу, и в результате получается двоевластие и страшная путаница и неразбериха..."1
3. Становление местного самоуправления в современной России
3.1. Современное правовое регулирование
Законодательной основой местного самоуправления является Конституция и закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля 2000 г.). Закон ввел понятие "муниципальное образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.
Согласно Конституции границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.
Во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район.
Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.
Согласно Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.
Прямое указание закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.
Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах (Ульяновская область), а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. Другая крайность (Башкортостан, Татарстан) - крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицам, там действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах.
Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области переподчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.
Начавшееся в процессе перестройки возрождение идеологии и практики местного самоуправления в современной России охватило широкий спектр проблем в сфере политических отношений, административно-территориального устройства, социальной, экономической и финансовой сферах. В результате, к настоящему времени местное самоуправление как один из институтов российской государственности, получило определенное правовое и политическое обоснование и статус в Конституции РФ, законе “Об общих принципах организации местного самоуправления”, законе “О гарантиях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, законе “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” и др.
Местное самоуправление - не школа управления. Местное самоуправление - это реальное управление, которое при наличии ряда необходимых политических и финансовых условий становится весьма важным институтом для эффективного решения специфических проблем местных сообществ, т.е. таких проблем, которые не могут решить ни крупный бизнес, ни политики и государственные институты регионального и федерального уровня. Важно понять, что местные проблемы - это не мелочи, до которых неинтересно опускаться государственным институтам, но это специфические проблемы, которые могут быть решены только на местном уровне с использованием той формальной и неформальной информации и методов управления, которые не могут быть восприняты и адекватно переработаны вне жизни местных сообществ. Поэтому представляется чрезвычайно важным и конструктивным положение ст.12 Конституции, которая устанавливает, что в Российской Федерации “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Это положение сначала было пропущено и принято специалистами по государственному строительству и представителями власти как одна из многих деклараций, не имеющих реальных институциональных последствий. Однако очень быстро представители власти и, особенно, региональных властей, почувствовав давление снизу, со стороны органов местного самоуправления, поняли, что придется делиться властью. Поэтому сейчас все чаще приходится сталкиваться с суждениями, что это было непродуманное решение, которое разорвало единую властную вертикаль и потому губительно для страны.
Развитие институтов местного самоуправления, а точнее преобразование нижнего уровня государственной бюрократической системы в систему самоуправленческих институтов имеет весьма серьезные политические последствия, связанные с перераспределением властных полномочий. При этом развитие местного самоуправления (см., например, А.Д Барский. “Бюджетный федерализм и местное самоуправление” в журнале “Общество и экономика”, № 6, 1999г.) становится определенным тормозом экспансии сепаратизма региональных элит. В этом смысле интересы местного самоуправления смыкаются с устремлениями федеральной власти в противовес региональному сепаратизму. Действительно, региональные власти столкнулись с тем, что нижний уровень государственной бюрократии превращается в органы реального самоуправления и пытается самостоятельно решать вопросы местной жизни, отбирая определенную часть властных полномочий. В ряде случаев региональные власти вступили в прямую борьбу с органами местного самоуправления. Наиболее ярким примером является конфликт в Удмуртии, в разрешении которого принял участие Конституционный Суд. Раскол в республиканском парламенте, а вслед и в обществе - итог четырехлетней деятельности Госсовета под руководством А.Волкова, со скрипом принимающего местное самоуправление как самостоятельную ветвь власти. Под знаком борьбы за укрепление государственности в Удмуртии вышло в свет около двух десятков правовых актов, противоречащих Конституции России. Свой вердикт об их судьбе принимали Конституционный суд РФ и Верховный суд Удмуртии. К окончанию срока полномочий депутатов Госсовета перетягивание каната власти расшатало политическую стабильность республики. Ряды оппозиции выросли как внутри депутатского корпуса, так и среди населения, особенно городского. Попытка фактически ликвидировать местное самоуправление в Удмуртии вызвала прецедент рассмотрения вопросов прав местного самоуправления в Конституционном суде. И совместными усилиями этот важный политический результат был достигнут: суд принял решение, защищающее эти права.
Логика развития политических институтов и дальнейшее углубление процессов формирования гражданского общества приводят к весьма важным и далеко идущим последствиям. В частности, развитие местного самоуправления явилось мощным стимулом к образованию организаций и учреждений третьего сектора. Их развитие, способствуя укреплению органов местного самоуправления, как института гражданского общества, привело к развитию и активизации таких общественных образований, как органы общественного самоуправления и развитию других институтов третьего сектора, характерных для современного гражданского общества как независимых от власти форм реализации общественной активности граждан и защиты разнообразия их интересов в противовес естественному стремлению власти к монополизации общественной жизни.
Таким образом, возникает своего рода слоеный пирог взаимодействия властных и общественных институтов гражданского общества. С этой точки зрения плодотворным представляется подход, связанный с оценкой эффективности местного самоуправления как института для производства общественных благ как своеобразного продукта производимого властными структурами. “Как известно, общественными принято называть такие блага, которые, во-первых, используются совместно, во-вторых, из процесса их потребления нельзя произвольно исключить кого- либо, в третьих, потребление блага одним субъектом не уменьшает возможностей использования его кем-то другим”1. Как отмечается в цитируемой работе, “Коллективность потребления общественных благ отнюдь не означает, что и производятся они так же коллективно”. Как уже отмечалось в публикациях предыдущих лет2, во многих странах с развитыми рыночными традициями местные власти используют практику не только покупки общественных благ у рыночного сектора, но и передают ему право распределения благ в соответствии с социальным нормативами. Однако для современной российской действительности более реальным представляется производство и распределение общественных благ через государственные и квазигосударственные институты, каковыми являются органы местного самоуправления.
Если анализ общедемократического и политического аспектов развития местного самоуправления связан, в основном, исследованием целей его развития, то анализ финансово-экономических аспектов связан с анализом возможностей реализации поставленных целей.
Совершенно иной подход к пониманию взаимоотношений между государством и общиной описывает А. Де Токвиль в классической работе “Демократия в Америке”, впервые изданной в 1848г. “именно в общине заключена сила свободных народов. Общинные институты играют для независимости ту же роль, что и начальные школы для науки”. В то же время А. Де Токвиль замечает, “общинная свобода … может стать обычной для общества только после того, как долгое время просуществует в законах”3. Безусловно, между общиной ХIХ века и современными представлениями об органах местного самоуправления огромная разница. Однако, спектр задач, которые решают органы местного самоуправления, определяется теми представлениями о перечне производимых властью общественных благ, что сложились в обществе. Этими представлениями определяется и потребность в финансовых ресурсах, которыми необходимо наделить соответствующие органы власти.