Файл: Российская академия государственной службы.doc

Структура распределения финансовых ресурсов по уровням бюджетной иерархии и стабильность финансовых источников местного самоуправления. С этой точки зрения важнейшую роль в развитии практики местного самоуправления в России должен сыграть вновь принятый закон “О финансовых основах местного самоуправления”. Это первый в истории страны закон, закрепляющий за местной властью определенные финансовые права. Потому принятие Закона имеет огромное значение, т.к. свидетельствует о том, что появились федеральные гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления.

В то же время дух нового Закона, как и многие правовые нормы, свидетельствуют о живучести традиционной перераспределительной идеологии. Достаточно обратиться к ст.5 п.1 Закона, которая говорит “Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации”. Составители Закона как бы исходят из предпосылки, что никакое муниципальное образование не сможет самостоятельно вести собственное муниципальное хозяйство и потому помощь государства необходима не отдельным, а каждому муниципалитету. Как мы увидим далее, Закон справедливо предполагает, что все муниципалитеты должны иметь право на помощь, т.к. в соответствии с нормами Закона муниципалитеты действительно не будут иметь достаточных собственных средств для осуществления назначенных им функций независимо от того налогового контингента, которым они располагают.

Весьма показателен в этом смысле п.3.3 этой же статьи Закона “Органы государственной власти гарантируют … право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года…”

Вспоминается существовавший все годы советской власти порядок, когда все остатки средств на счетах госпредприятий и органов управления 31 декабря “обнулялись” и перечислялись в вышестоящий бюджет. Очевидно Законодатель забыл о существовании ст. 12 Конституции, в которой сказано “органы самоуправления самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти”. Очевидно это означает и то, что никакой орган власти не может без решения суда отобрать остатки средств у самостоятельного и не входящего в систему государственных органов муниципалитета 31 декабря. Очевидно, не уверен Законодатель и в действенности положения, зафиксированного в ст.2 п.3 этого же Закона, где говорится: “Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования”.

---

Как отмечает один из разработчиков проекта Закона “О финансовых основах местного самоуправления” А.Г. Игудин: “…с 1994 г. утверждаемые ежегодно на федеральном уровне единые нормативы отчислений от регулирующих налогов не изменялись. А законом “О федеральном бюджете на 2000 год” предусмотрено, что они остаются стабильными (по край ней мере не могут быть уменьшены) на 3 года, включая 2002 г”¹. Таким образом, после многолетних попыток стабилизации системы регулирования местных бюджетов начинает вырисовываться конструкция из нескольких уровней обеспечения доходов местных бюджетов:

I уровень. Местные налоги и сборы, а также другие налоги и сборы в местные бюджеты в соответствии с порядком и нормативами, установленными непосредственно федеральным законодательством.

Помимо собственно местных налогов в эту категорию доходов попадают такие собственные доходы, как:

• 
  подоходный налог с индивидуальных предпринимателей;
  
• 
  50 % налога с имущества юридических лиц ;
  
• 
  платежи за пользование недрами и природными ресурсами, зачисляемые в местные бюджеты;
  
• 
  доходы от муниципального имущества, сдачи его в аренду, приватизации и продажи;
  
• 
  штрафы и государственные пошлины, зачисляемые непосредственно в местные бюджеты.
  

Это наиболее стабильная часть доходов местных бюджетов, т.е. та часть, которая гарантирована федеральным законом и не подлежит пересмотру со стороны региональных властей. Сейчас доходы этого типа составляют не более 25-28%.

II уровень. Доходы от регулирующих налогов. Нормативы отчислений от регулирующих налогов устанавливаются представительными органами власти субъектов Федерации на постоянной или долговременной основе с учетом требований минимальных нормативов, сформулированных в Законе “О финансовых основах местного самоуправления”. Следует отметить, что раздел Закона, определяющий размеры нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты, носит рамочный характер, устанавливая лишь минимальные требования, которые обязаны соблюдать региональные органы власти. Эту группу доходов местных бюджетов, очевидно, следует отнести к инструментам долгосрочного регулирования финансов местного самоуправления. Закон только что принят и пока нет статистики его применения. Однако основываясь на имеющихся данных об удельном весе и наполняемости этой группы доходов, можно предположить, что эти доходы доставят 60-65 % доходов местных бюджетов.

---

III уровень. Средства, поступающие в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования. В рамках предложенной классификации эту группу доходов местных бюджетов следует отнести к инструментам текущего регулирования и выравнивания доходов местных бюджетов. Сюда следует отнести такие традиционные инструменты как дотации и субвенции местным бюджетам. К новым инструментам поддержки местных бюджетов относятся вводимые вновь принятым Законом фонды финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемые в бюджетах субъектов Федерации.

Вновь создаваемые фонды должны сделать более прозрачными финансовые отношения между муниципалитетами и региональными властями. В то же время доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования, не могут рассматриваться как сколько-нибудь стабильный источник доходов. Это означает, что эти средства не могут быть положены в основу расчетов при разработке программ, рассчитанных на ряд лет.

Совершенно иной экономический смысл имеет другая группа экстраординарных, т.е. нерегулярных доходов бюджета – доходы, привлекаемые для решения задач, как правило, связанных с финансированием программ развития. Такая схема разделения доходов бюджета была предложена в начале века российскими специалистами по муниципальным финансам¹. К доходам этого типа следует относить такие исключительные доходы как заимствования на инвестиционные цели и невоспроизводимые доходы как, например, продажа муниципального имущества.

В целом новый закон отражает начало формирования достаточно сложной системы финансового регулирования местного самоуправления в России. Следует отметить, что несмотря на некоторую непоследовательность Закона “О финансовых основах местного самоуправления” и стремление к сохранению патерналистской модели отношений между звеньями бюджетной системы принятие этого Закона отражает осознание федеральной властью необходимости обеспечения федеральных гарантий местному самоуправлению в связи возрастанием роли местного самоуправления в общественно-политической жизни России.

---

3.2. Региональные власти и самоуправление

Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и его организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Противники местного самоуправления утверждают, что оно экономически бессильно и по своей природе неспособно быть эффективным - дескать, рационально управлять могут только государственные структуры.

Противники местного самоуправления говорят о бесконтрольности и безнаказанности городских и районных руководителей, как бы забывая, что закон устанавливает ответственность муниципальных органов перед государством и процедуру прекращения их полномочий при нарушении Конституции, федеральных или региональных законов. В этом случае орган государственной власти субъекта Федерации должен обратиться в суд с иском о признании несоответствия деятельности муниципалитета, его выборного должностного лица Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации, федеральным или региональным законам. Если суд признает это несоответствие, законодательный орган субъекта Федерации может рассмотреть вопрос о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица.

Аналогичная процедура судебного разбирательства в отношении деятельности выборных органов и должностных лиц субъектов Федерации федеральным законодательством не предусмотрена. Возникает резонный вопрос, какая же власть менее подконтрольна государству - местная или региональная?

За исполнение своих решений региональные власти спрашивают с муниципалитетов напрямую. И нет никаких гарантий, что назначенный сверху администратор лучше справится со своими обязанностями или распорядится дотационными средствами, чем избранный населением глава местного самоуправления.

В соответствии с законом государство должно создать для развития местного самоуправления правовые, организационные, материальные условия, закрепить за муниципальными образованиями источники доходов госбюджета и предусмотреть средства, необходимые для реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Закон установил, что если органы государственной власти принимают решения, которые влекут за

---

собой дополнительные расходы на местах, то органы самоуправления могут выполнять их лишь в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Однако положения прогрессивного законодательства нередко расходятся с реальной жизнью. Федеральная программа развития местного самоуправления не выполняется, а региональные до сих пор не приняты, государственные полномочия передаются местному самоуправлению по принципу "берите то, с чем мы не справляемся", причем без материальных и финансовых средств. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности чаще всего остаются на бумаге. Во внебюджетных отношениях с муниципальными образованиями государственная власть субъектов Федерации следует другому принципу - "распределяй и властвуй".

Указ Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает создание условий для финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. В соответствии с ним правительство должно установить порядок расчета и передачи из федерального бюджета органам самоуправления средств для осуществления отдельных государственных полномочий, а также порядок компенсации им увеличения расходов или уменьшения доходов в результате реализации решений федеральных органов государственной власти. В условиях хронического дефицита федерального бюджета надежды на то, что это будет реализовано, мало.

Региональные власти часто нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт (сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение, по мнению экспертов, неправомерно, потому что:

- после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т.е. местное самоуправление осуществлялось повсеместно;

- закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не требует устанавливать или пересматривать статус населенных пунктов (городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов местного бюджета.

---