Файл: Российская академия государственной службы.doc

Между тем в процессе принятия уставов районов или городов населенные пункты и территории, где ранее осуществлялось местное самоуправление, без согласия населения объявляются территориями, не получившими статус муниципального образования. Изменение границ территорий, где реализуется самоуправление, согласно Конституции и этому закону возможно только через референдум, так как сходы, собрания или опросы отражают мнение лишь части населения.

Противники местного самоуправления утверждают: если нет устава муниципального образования, то выборы проводить нельзя. Но согласно закону в таком случае численность представительного органа должны установить законодатели субъекта Федерации или суд, если они этого не сделали. То же относится к установлению порядка и даты проведения выборов.

Даже когда у муниципального образования нет своего устава и полномочного представительного органа, а власти субъекта Федерации затягивают принятие соответствующего регионального закона, жители могут избрать орган местного самоуправления, обратившись в суд с заявлением о назначении даты выборов. Их права защищает закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Приложением к этому закону является "Временное положение о проведении выборов".

Там, где государственная власть не мешает, а помогает органам местного самоуправления, ситуация складывается неплохо. Например, в Новгородской области, имеющей давние традиции народовластия, в муниципальную собственность переданы сотни предприятий, объектов торговли, общественного питания, здравоохранения, культуры, образования и др. В бюджеты городов и районов зачисляется значительная часть федеральных налогов - 25% НДС, 22% налога на прибыль, весь подоходный налог с физических лиц, акцизы и платежи за пользование природными ресурсами. В местные бюджеты поступает до 60% областного налога на имущество предприятий и весь налог на нужды образовательных учреждений. Для сельских и поселковых администраций приобретено более ста автомашин, выделены средства на благоустройство населенных пунктов, на материальную поддержку сельских старост.

---

Однако Новгородская область - скорее исключение, чем правило. В целом Федерации в условиях децентрализации власти приходится преодолевать сопротивление чиновников среднего уровня федеральных министерств и ведомств, прежде всего тех, чьи принципы работы существенно изменятся, если местное самоуправление наберет полную силу. Против и главы исполнительной власти многих субъектов Федерации, которые не хотят делиться властью, финансами и собственностью.

---

3.3. Современное состояние местного самоуправления: проблемы, перспективы

На мой взгляд, сегодня самоуправления в РФ не существует. Нет у нас основополагающих вещей, которые определяют МСУ во всех странах. Прежде всего, по факту нет у МСУ властных полномочий, никаких атрибутов власти. Об органах охраны общественного порядка уже говорили. Прокуратура не осуществляет надзор за исполнением населением и юридическими лицами решений местных органов власти. А институтов принуждения у органов МСУ нет.

О бюджетных правах лучше и не говорить. Несмотря на тотальное нарушение в субъектах РФ бюджетных прав МО, никакие меры на федеральном уровне не принимаются. Более того, Конституционный суд дает казуистическое, фарисейское разъяснение по вопросам обжалования в судах общей юрисдикции законов субъектов РФ, вступающих в противоречие с федеральными законами и Конституцией, по которому суды общей юрисдикции не вправе принимать решение о несоответствии законов субъектов РФ федеральным законам и Конституции. До принятия соответствующего федерального конституционного закона это находится в исключительной компетенции Конституционного Суда. А суды общей юрисдикции лишь вправе, обнаружив такое несоответствие, обращаться в Конституционный Суд. Какой из судов общей юрисдикции будет брать на себя эту головную боль? Это невероятно.

До сих пор муниципальные земли не определены в составе муниципальной собственности. И в силу этого невозможно определить стоимость земли, которая должна лечь в основу расчетов оценки недвижимости на территории МО.

Так что базовые вещи – финансы, земля и право санкций за неисполнение общеобязательных правил – у МСУ отсутствуют.

И это при том, что перманентно принимаются законы, которыми решение государственных вопросов перекладывается на плечи местных властей. Перманентно возрастает расходная часть местных бюджетов, а доходная сокращается.

Надо говорить о МСУ как об элементе эффективного управления. И только с этой точки зрения оно должно или не должно существовать. Если мы видим, при всей нашей любви к самоуправлению, что оно неэффективно в основе своей, в принципе, то его надо убирать. И мы, как граждане страны, должны понимать, что любая неэффективная система не должна работать: она должна быть изменена либо упразднена.

Говоря об эффективности, надо четко понимать, какую нишу занимает МСУ. До сих пор это не понимают не только федеральные чиновники, но и большинство работников МСУ (но они хотя бы не принимают управляющих решений). Но на федеральном уровне подготовки не проходит никто и нигде. По личному опыту общения с разными руководителями в процессе лоббирования принятия законов скажу, что многие федеральные чиновники, принимающие управляющие решения, направляющие законодательный процесс, просто не читали закон “Об общих принципах…”. А некоторые не читали и Конституцию. Когда ссылаешься на действующие нормы, они спрашивают: “А что, там такое есть?” Вот результат того, что федеральная власть не создала системы подготовки федеральных и региональных чиновников к новой системе отношений. Хотя на сей счет была даже рекомендация принята на Совете по МСУ при Правительстве – о том, чтобы Миннац совместно с ассоциациями МО подготовили программу семинаров для федеральных служащих по проблемам МСУ. Это не сделано.

---

Сегодня на федеральном уровне прослеживается совершенно бессистемный процесс формирования законодательства.

К сожалению, сейчас ситуация усугубилась – после публикации статьи В. Путина. На мой взгляд, очень хорошая статья, если местное самоуправление понимать как квинтэссенцию гражданского общества, как концентрированный институт гражданского общества, который уже даже и властью наделен. В этом случае там полностью прописано, что мы хотим развивать и укреплять институты гражданского общества. Однако, многие руководители (в т. ч. и в Администрации Президента на уровне ныне действующих заместителей руководителя Администрации) понимают это другим образом и заявляют нынешним депутатам Госдумы: “А зачем вам нужен Комитет по МСУ? У нас не будет МСУ при новом президенте. Вы читали статью Путина? Там ни слова нет про МСУ. Зачем вам Управление в составе президентской администрации?” На сегодня по нашим данным в Государственную Думу избран 31 сторонник МСУ (может, есть и неизвестные нам сторонники, не зарекомендовавшие себя раньше). Этого не хватает даже на депутатскую группу. Надеюсь, на Комитет наберется.

Поэтому ситуация крайне сложная. И если лицо, избранное Президентом, начнет гнуть некую линию на свертывание МСУ, вся машина госвласти будет эти установки воплощать в жизнь.

Задача, на мой взгляд, заключается в следующем.

Прежде всего, нужно понудить Государственную Думу объявить на какой-то период мораторий на принятие любых поправок к законам о МСУ: и хороших, и плохих. Но одновременно с этим необходимо создать межведомственную рабочую группу – творческий коллектив, который бы сел за разработку федерального кодекса муниципального права.

Это должен быть закон об основах. Причем, в нем должны быть обозначены достаточно серьезные ограничения как для субъектов РФ, так и для МО, исходящие из задач эффективного управления, эффективного обеспечения жизнедеятельности людей… Для того, чтобы создать нормальное местное самоуправление, необходимо вовлечь в этот процесс население.

МСУ должно быть ячейкой эффективного управления государством в целом. Мы должны сотрудничать. Мы должны четко вливаться в общую систему управления, исходя из принципов эффективности. Если что-то неэффективно, значит, должно быть передано на те уровни, на которых это будет исполняться эффективно. Это в общих интересах, это элементарные вещи.

Поэтому надо остановится, провести анализ и определиться

---

, ради чего мы все это делаем. Ведь не самоцель же – внедрить МСУ. И если всем обществом эти цели будут приняты так же, как принят сейчас В. Путин, только тогда возможен конечный успех. Исходя из этих целей, и нужно выстраивать всю систему законодательства, используя все, что накоплено положительного, и отбрасывая то, что мешает сегодня жить и работать.

Проблем, стоящих перед местными сообществами - неисчислимое множество. Но в данной работе я остановлюсь только на тех из них, которые представляют собой наибольшую угрозу для развития института местного самоуправления. 

1. Неравномерность экономического развития территорий. В советский период территориальное размещение производительных мощностей осуществлялось крайне неравномерно, в соответствии с субъективными решениями директивных органов. От этих времен унаследован также резкий разрыв в экономическом развитии между городом и селом. Переход к рыночным отношениям привнес в эту неравномерность свой существенный вклад: территории с неконкурентоспособными производственными мощностями (либо полным отсутствием таковых) резко проиграли по сравнению с теми, для которых рыночная конъюнктура оказалась благоприятной. Это означает, что в стране существует не так уж много территорий с идеальными условиями для развития местного самоуправления, предполагающими хотя бы частичную способность местного сообщества самостоятельно себя обеспечивать. Отсутствие таких условий - отнюдь не аргумент против самоуправления как такового, - о чем будет сказано ниже. И все-таки тотальная дотационность многих муниципальных образований есть фактор, который скорее препятствует, нежели содействует становлению этого института в России.

2. Финансы. В большинстве стран с развитым местным самоуправлением генеральным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 - 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут на своих плечах львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. В этих условиях главными резервуарами жизненных соков для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Особая проблема заключается в том, что данная “подпитка” не контролируется самими муниципалитетами: руку на “рубильнике” держит руководство субъекта РФ. Именно оно определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. Ограничить этот произвол призван закон “О финансовых основах местного самоуправления”, разработанный в Государственной Думе. Основная идея этого закона заключается в том, что определенные “дозы” централизованной финансовой “подпитки” (т. е. доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. Это позволит несколько стабилизировать местные финансы, сузить возможности манипулирования со стороны региональных администраций. Но в целом надо признать, что никакой закон не сможет сам по себе породить в стране жизнеспособного института местных финансов, основанного на собственности и доходах населения. До тех же пор, пока этот институт не будет создан, сохранится слишком прямая и жесткая зависимость местного самоуправления от государства с одной стороны и общего экономического положения страны - с другой. А это значит, что огромное число местных сообществ еще долго будет балластом на шее государства, вместо того, чтобы выступать в роли его “спасательного круга”. Впрочем, возвращение к централизации на дотационных территориях отнюдь не решит проблемы, а скорее загонит ее в тупик: балласт останется балластом, а перспектива постепенного превращения его в спасательный круг будет утрачена безвозвратно. 

---