Добавлен: 08.11.2023
Просмотров: 95
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
1. Теоретические основы местного самоуправления
1.1. Понятие местного самоуправления
2. Становление местного самоуправления в России
2.2. Земская и городская реформы XIX века
2.3. Реформа местного самоуправления Временного правительства
2.4. Советская модель местного самоуправления
3. Становление местного самоуправления в современной России
3.1. Современное правовое регулирование
3.2. Региональные власти и самоуправление
3.3. Современное состояние местного самоуправления: проблемы, перспективы
3.4. Опыт деятельности муниципальных образований в Удмуртской Республике: некоторые особенности
3. Проблема крупных городов. Согласно закону местное самоуправление осуществляется во всех городах России безотносительно к численности их жителей. Исключение из этого правила было сделано совсем недавно и касается только Москвы и Санкт-Петербурга (им было позволено не создавать общегородских органов самоуправления). Между тем, смысл понятия “самоуправление” явно стирается, когда мы имеем дело с организацией власти в каком-нибудь городе-миллионнике. Власть в крупных городах отчуждена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте федерации, а то и в небольшом государстве. Лучшее подтверждение этому тезису - практика назначения мэрами городов глав администраций в районах. Действительно, назначенный администратор не отвечает ни одной характеристике, применимой к понятию “самоуправление”. Во взаимоотношениях с населением он - обыкновенный чиновник. По-видимому, в применении к крупным городам следовало бы ввести термин “муниципальное управление, насытив его особым законодательным содержанием, отличным от того, которое связано с местным самоуправлением как институтом, максимально приближенным к населению. Отсутствие подобного разграничения в нынешнем законодательстве приводит к необходимости подходить с одинаковыми мерками к небольшому поселку и огромному городу, что делает законодательное регулирование вопросов самоуправления заведомо неадекватным. “Окологосударственный” характер управления в крупных городах может быть частично компенсирован созданием самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях. Этого можно достигнуть двумя путями: либо разрешив районам (округам) получить статус муниципальных образований, либо стимулировать развитие органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Но сама идея - получить на городской территории практически независимые от них властные органы устрашает как мэров, так и депутатов городских собраний. В этих условиях интенсивного развития ТОС является чуть ли не единственным способом преодоления дефицита местной инициативы, свойственного крупным городам.
4. Неурегулированность отношений между районом и находящимися на его территории поселками (городами) - проблема, высвечивающая одно из самых кричащих несовершенств российского законодательства о местном самоуправлении. Согласно закону поселок районного значения может быть наделен статусом муниципального образования на тех же основаниях, что и сам район. В то же время закон исключает иерархическую соподчиненность районного и поселкового звена. Принцип полной самостоятельности муниципальных образований по отношению друг к другу есть вещь, характерная для многих стран. Но в большинстве этих стран существует четкое разделение функций между общинами и округами (районами, уездами и т.п.), а значит и разделение доходных источников. В российском законодательстве принцип самостоятельности не подкреплен разделением функций. Таким образом, в рамках закона оказывается невозможным закрепить полноценную доходную базу ни за поселком, ни за районом. Выходом из этого противоречия может быть либо прямое нарушение закона, приводящее к упразднению одного из этих уровней самоуправления, либо добровольный отказ одного из уровней (чаще всего поселкового) от своих законных прав (например, бюджетных). Альтернатива перечисленным вариантам - безысходный конфликт между администрациями района и поселка. Легитимный способ избежать этой альтернативы заключается в следующем: необходимо сделать некоторые изъятия из принципа самостоятельности органов самоуправления. А именно: в финансовых вопросах (таких, например, как разделение доходных источников), может допускаться известная подчиненность поселков району.
5. Резкий переход от унитарного государства к федеративному обернулся чрезмерной концентрацией полномочий на региональном уровне. Этой тенденции, чреватой "растаскиванием" единого государства, предлагается противопоставить местные сообщества, которые готовы стать союзниками федерального центра. Доказательством тому служит разное отношение органов местного самоуправления и региональных властей к Конституции и федеральным законам. Первые всегда апеллируют к общероссийским законам, вторые - к региональным. Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается в субъектах Федерации, руководители которых не склонны исполнять российское законодательство. Например, в Удмуртии попранные права местного самоуправления удалось восстановить только благодаря вмешательству Президента РФ.
В настоящее время затрагивается и освещается много аспектов становления и развития местного самоуправления, но, на мой взгляд, одна из проблем, в которую мы в последние полтора года постоянно “утыкались”, связана с разрешением вопросов территориальных основ местного самоуправления.
Напомним, как решался этот вопрос в федеральном Законе “Об общих принципах…” Было введено понятие “муниципальное образование”, которое определялось как “городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория”, в пределах которой осуществляется местное самоуправление и имеются его атрибуты. И, если буквально читать эту норму Федерального закона, получается, что муниципальное образование — это “населенная территория”, иными словами, — “территория”.
Хотелось бы обратить внимание, что в этой части есть некоторое расхождение с Гражданским кодексом. Гражданский кодекс говорит, что муниципальная собственность принадлежит муниципальному образованию. Получается: стол принадлежит куску земли, если буквально читать вот эти две нормы. Они не увязываются. Но я хотел бы остановиться не на этом.
При решении вопроса о территориальных основах местного самоуправления, о границах муниципальных образований, необходимо учитывать ряд обстоятельств.
Во-первых. В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Это означает, что преимущество отдается городским и сельским поселениям — городам, селам, деревням, поселкам и т.п.
Именно в них люди начинали жить; территории таких поселений образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к земле, населению (естественным поселениям). Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Однако Конституция РФ допускает возможность создания муниципальных образований в границах иных территорий. Например, сельских районах, сельских округах. Эти территориальные образования возникали искусственным путем по решению “сверху” для налаживания управленческих связей.
Во-вторых. Из анализа статей 5, 11, 12, 73, 77, 131 Конституции Российской Федерации следует, что органы власти на уровне субъекта Российской Федерации — еще органы государственной власти, органы власти на уровне естественных поселений — уже органы местного самоуправления. А органы какой власти в промежуточных звеньях? Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти. Но в соответствии с 77 статьей Конституции РФ формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении субъекта Российской Федерации.
В-третьих. Существующая система административно—территориального устройства субъектов РФ предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней административно-территориальных единиц. В соответствии со статьей 6 федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований — уставом города. Иными словами, не допускается подчинение одного муниципального образования другому.
В-четвертых. Вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации находятся в их исключительном ведении. Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. В соответствии с 12 статьей федерального Закона “Об общих принципах...” изменение границ муниципальных образований производится решением представительного органа государственной власти субъекта с обязательным учетом мнения населения соответствующей территории. Население может выразить свое мнение, например, на референдуме. Отсюда следует, что границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований.
В-пятых. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Отсутствие муниципальной собственности или местного бюджета не является препятствием для создания муниципального образования.
На формирование муниципального образования влияют особенности территорий. Так, могут быть приграничные территории, территории закрытых административно-территориальных единиц (военные городки и т.п.). В ряде регионов существуют общины коренных малочисленных народов (например, в Хабаровском крае, Республике Якутия и других регионах). В этом случае формирование муниципальных образований также обладает рядом особенностей.
Все территории могут быть условно разделены на городские и сельские. Каждая территория обладает своими особенностями, которые влияют на порядок создания муниципальных образований. Характеризуя городские поселения, следует отметить, что выделяются города с наличием внутреннего деления (районы в городе) или без такового. В последнем случае речь идет о небольших городах. Например, в Новосибирской области город Новосибирск делится на 10 районов в городе. А город Бердск или Обь не имеют районного деления. В зависимости от численности населения можно выделять большие города (например, Москва, Хабаровск, Новосибирск), средние города (например, Ангарск), малые города (например, Урюпинск); в зависимости от взаимоотношений с вышестоящим уровнем выделяют города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Бердск, Артем); в зависимости от функциональной направленности можно выделять курортные города, города — научные центры (наукограды), города-здравницы и т.п.
Города Москва и Санкт-Петербург обладают огромной спецификой, поскольку являются городами федерального значения, то есть субъектами Российской Федерации. Поэтому, с одной стороны, в границах этих городов существуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, с другой — население не может быть лишено права на местное самоуправление в границах той же территории. В соответствии с 12 статьей федерального Закона “Об общих принципах…” вопросы об образовании, объединении, преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. В этой же статье закрепляется, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Говоря о местном самоуправлении в границах территорий сельских районов, следует отметить, что возможно выделение трех типов сельских районов, обладающих своей спецификой:
1.Однородный район, представляющий собой совокупность небольших городских и сельских поселений. В этом случае территория является достаточно однородной и проблем с формированием муниципального образования, как правило, не возникает.
2.Район, на территории которого расположен город районного значения. В этом случае получается, что в рамках одного муниципального образования существует другое муниципальное образование и надо ставить вопрос о разделе муниципальной собственности, бюджете и т.п. Но существующая система связей привела к тому, что вся инфраструктура сосредоточена в райцентре и фактическое разделение представляется очень затруднительным.
3.Район, на территории которого расположен город областного или республиканского значения. Эта модель похожа на предыдущую, но инфраструктура рассредоточена и возможно практическое разделение двух муниципальных образований.
В разных частях России существуют разные походы к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации подходят к решению этого вопроса не одинаково, исходя из своих региональных, экономических, исторических, политических и иных особенностей. Существуют такие варианты.
1. Муниципальными образованиями являются только естественные городские и сельские поселения. Эта модель наиболее отвечает сути местного самоуправления. Но реальное количество муниципальных образований на территории одного субъекта Российской Федерации может быть очень большим. Так, например, в границах Новосибирской области их образовалось бы 1700. При этом, все муниципальные образования должны обладать такими атрибутами муниципального образования, такими как выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и другими.
2. Существующая система двух или трех уровней территориального деления субъекта Российской Федерации упраздняется. Создаются новые территориальные образования, которые являются чуть более крупными, чем сельские поселения, но чуть более мелкими, чем сельские районы. Эта модель реализована в Ленинградской области (волости), Московской области (сельские округа) и в ряде иных регионов.
3. Местное самоуправление осуществляется в границах сельского района (искусственного образования) или города, имеющего деление на районы в городе; районные в городах администрации, администрации сельских поселений рассматриваются как структурные подразделения районной или городской администрации. Эта модель применяется в большинстве крупных городах, в ряде районов Омской области, на других территориях. Разновидностью этой модели в сельской местности является формирование на уровне сельсоветов, поссоветов внутрирайонных муниципальных образований. Этот подход закреплен в Алтайском, Приморском краях.