Файл: Реформы в сфере прохождения государственной (муниципальной) службы.rtf
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 221
Скачиваний: 4
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
гражданской службы и муниципальной службы;
единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются на два вида:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Дискриминация граждан Российской Федерации в доступе к муниципальной службе запрещена. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и региональными законами, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами.
Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Государственная гражданская служба и муниципальная служба строятся на единых принципах: приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к службе, стабильности службы, профессионализма и компетентности служащих, их защищенности, доступности информации об их деятельности. И хотя перечень и некоторые формулировки принципов гражданской и муниципальной служб несколько различаются (например, для муниципальных служащих сформулирован принцип их правовой и социальной защищенности, а для гражданских служащих - принцип защищенности от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность; для муниципальной службы провозглашаются принципы внепартийности, ответственности служащих, которые среди принципов гражданской службы отсутствуют), общность политико-правовых основ гражданской и муниципальной служб не вызывает сомнений.
Совпадают основные служебные обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих - соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательство, муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; сообщать о выходе из гражданства или о приобретении гражданства иностранного государства, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты и тому подобное.
Одним из важных направлений реформы местного самоуправления является совершенствование законодательных основ муниципальной службы.
2 марта 2007 года принят Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». С введением его в действие с 1 июня 2007 года утратил силу Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Следует отметить, что в связи с принятием вышеуказанного закона ежегодно проводится большая правотворческая и организационная работа как в субъектах Российской Федерации, так и на уровне муниципалитетов. Речь идет не только о формальном приведении нормативных правовых актов в соответствие с новым законом, но и прежде всего о повышении эффективности муниципальной службы, совершенствовании форм и методов кадровой работы, укреплении гарантий социальной и правовой защищенности служащих. В условиях проходящей в стране административной реформы роль муниципальной службы как института практической реализации полномочий местного уровня публичной власти возрастает, и это требует адекватных правовых решений.
Глава 2. Проблемы и пути реформирования государственной службы в Российской Федерации
2.1 Предпосылки реформ государственной службы
В ходе преобразований, начатых в 1992 году, на смену прежнему партийно-государственному аппарату (хотя в значительной мере на основе его структур и кадров) пришла государственная служба. Произошло ее отделение от системы хозяйственного управления и от отраслей бюджетной сферы. Однако в результате недостаточно последовательных действий и отсутствия четкой концепции ее формирования состояние государственной службы в настоящее время далеко от того, чего от нее ждут. Реформирование государственной службы недопустимо отстало от изменений в обществе, и ее недостатки стали одним из серьезных препятствий на пути развития гражданского общества, демократии и рыночной экономики.
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
В 1992-2002 годах осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды Федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются - государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек. За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.
В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления (925,1 тыс. человек) составляли 89 процентов, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 28 процентов.
В 1999 году на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 5,2, США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 6,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего.
В процессе реформирования государственной службы предполагается оптимизировать численность государственных служащих путем внедрения на государственной службе новых методов управления. На государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны.
Так, на начало 2002 года в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 71,8 процента, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 67,6 процента, в аппаратах органов законодательной власти - 55,8 процента, аппаратах иных государственных органов - 55,4 процента. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объясняется преобладанием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.
Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составлял 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет).
Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5 процента. Более 30 процентов государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 процента и 6,9 процента.
Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории «В» замещали 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет.
Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государственные должности категории «В», возрастная группа до 30 лет наиболее широко представлена в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации, где более трети государственных служащих составляли лица этой возрастной группы.
На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.
В ходе подготовки и реализации Программы реформирования государственной службы необходимы взаимосвязанные изменения в системе «уточнение функций; совершенствование структур; планирование деятельности; финансирование; хозяйственное и экспертное обеспечение; организация и стимулирование труда государственных служащих; обеспечение общественной поддержки и общественного контроля». Построение компактного, эффективно функционирующего госаппарата потребует изменений, которые на каждом этапе должны осуществляться в «пакете», охватывающем все названные аспекты. Необходимо скоординированное участие всех государственных органов.
Непременным элементом такой Программы является «инвентаризация государства», в том числе и в самом узком и прикладном значении этих слов. Характерно, что у нас нет четкого представления даже о таких элементарных вещах, как объем расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления или численность занятых в них. Размыты функциональные обязанности органов власти и их подразделений, широко развито дублирование функций и стремление государственных органов брать на себя дополнительные (в том числе и неоправданные) функции при сохранении вместе с тем областей, не покрытых необходимым государственным регулированием.
Особой задачей является регламентация и нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления. Необходимо, чтобы подготовка положения об органе государственной власти предшествовала созданию последнего - орган должен создаваться под четко определенный и исчерпывающий перечень функций. Необходима разработка типовых положений об основных структурных подразделениях федеральных органов государственной власти.
единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются на два вида:
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Дискриминация граждан Российской Федерации в доступе к муниципальной службе запрещена. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и региональными законами, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами.
Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. Время работы на муниципальных должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Государственная гражданская служба и муниципальная служба строятся на единых принципах: приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к службе, стабильности службы, профессионализма и компетентности служащих, их защищенности, доступности информации об их деятельности. И хотя перечень и некоторые формулировки принципов гражданской и муниципальной служб несколько различаются (например, для муниципальных служащих сформулирован принцип их правовой и социальной защищенности, а для гражданских служащих - принцип защищенности от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность; для муниципальной службы провозглашаются принципы внепартийности, ответственности служащих, которые среди принципов гражданской службы отсутствуют), общность политико-правовых основ гражданской и муниципальной служб не вызывает сомнений.
Совпадают основные служебные обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих - соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательство, муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; сообщать о выходе из гражданства или о приобретении гражданства иностранного государства, соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты и тому подобное.
Одним из важных направлений реформы местного самоуправления является совершенствование законодательных основ муниципальной службы.
2 марта 2007 года принят Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». С введением его в действие с 1 июня 2007 года утратил силу Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
Следует отметить, что в связи с принятием вышеуказанного закона ежегодно проводится большая правотворческая и организационная работа как в субъектах Российской Федерации, так и на уровне муниципалитетов. Речь идет не только о формальном приведении нормативных правовых актов в соответствие с новым законом, но и прежде всего о повышении эффективности муниципальной службы, совершенствовании форм и методов кадровой работы, укреплении гарантий социальной и правовой защищенности служащих. В условиях проходящей в стране административной реформы роль муниципальной службы как института практической реализации полномочий местного уровня публичной власти возрастает, и это требует адекватных правовых решений.
Глава 2. Проблемы и пути реформирования государственной службы в Российской Федерации
2.1 Предпосылки реформ государственной службы
В ходе преобразований, начатых в 1992 году, на смену прежнему партийно-государственному аппарату (хотя в значительной мере на основе его структур и кадров) пришла государственная служба. Произошло ее отделение от системы хозяйственного управления и от отраслей бюджетной сферы. Однако в результате недостаточно последовательных действий и отсутствия четкой концепции ее формирования состояние государственной службы в настоящее время далеко от того, чего от нее ждут. Реформирование государственной службы недопустимо отстало от изменений в обществе, и ее недостатки стали одним из серьезных препятствий на пути развития гражданского общества, демократии и рыночной экономики.
В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
В 1992-2002 годах осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды Федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются - государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2002 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек. За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.
В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления (925,1 тыс. человек) составляли 89 процентов, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 28 процентов.
В 1999 году на 1000 человек населения России приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти, в Великобритании - 5,2, США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 6,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего.
В процессе реформирования государственной службы предполагается оптимизировать численность государственных служащих путем внедрения на государственной службе новых методов управления. На государственной службе сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения страны.
Так, на начало 2002 года в общей численности государственных служащих, замещающих государственные должности, женщины составляли более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 71,8 процента, в аппаратах органов судебной власти и прокуратуры - 67,6 процента, в аппаратах органов законодательной власти - 55,8 процента, аппаратах иных государственных органов - 55,4 процента. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объясняется преобладанием женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.
Средний возраст государственных служащих, замещающих государственные должности, составлял 40 лет. Несколько моложе кадровый состав в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации (средний возраст - 37 лет).
Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5 процента. Более 30 процентов государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 процента и 6,9 процента.
Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет замещали государственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49,6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории «В» замещали 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет.
Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государственные должности категории «В», возрастная группа до 30 лет наиболее широко представлена в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации, где более трети государственных служащих составляли лица этой возрастной группы.
На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого профиля, 22 процента юридическое образование, 18 процентов - высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с высшим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответственно 35,4, 19,6 и 21,2 процента.
В ходе подготовки и реализации Программы реформирования государственной службы необходимы взаимосвязанные изменения в системе «уточнение функций; совершенствование структур; планирование деятельности; финансирование; хозяйственное и экспертное обеспечение; организация и стимулирование труда государственных служащих; обеспечение общественной поддержки и общественного контроля». Построение компактного, эффективно функционирующего госаппарата потребует изменений, которые на каждом этапе должны осуществляться в «пакете», охватывающем все названные аспекты. Необходимо скоординированное участие всех государственных органов.
Непременным элементом такой Программы является «инвентаризация государства», в том числе и в самом узком и прикладном значении этих слов. Характерно, что у нас нет четкого представления даже о таких элементарных вещах, как объем расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления или численность занятых в них. Размыты функциональные обязанности органов власти и их подразделений, широко развито дублирование функций и стремление государственных органов брать на себя дополнительные (в том числе и неоправданные) функции при сохранении вместе с тем областей, не покрытых необходимым государственным регулированием.
Особой задачей является регламентация и нормативное обеспечение деятельности органов государственного управления. Необходимо, чтобы подготовка положения об органе государственной власти предшествовала созданию последнего - орган должен создаваться под четко определенный и исчерпывающий перечень функций. Необходима разработка типовых положений об основных структурных подразделениях федеральных органов государственной власти.