Файл: Лекция 4 по дисциплине Система гму эффективность государственного и муниципального управления.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 03.12.2023
Просмотров: 152
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
11.
При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение совокупности исходных данных12:
• целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
На основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер»
и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности13. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев. Еще в 1913 г. в США было создано Бюро эффективности, а Комиссии по де
лам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих.
В Великобритании такие приоритеты содержатся в перечне целевых показателей, ответственность за достижение которых несут определенные ведомства. Здесь действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопровождаемый строгой отчетностью структуры нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей, осуществляющей бюджетирование. Министерства и агентства — исполнители — при обосновании бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие 200—300 и более показателей. По такому же числу показателей они регулярно отчитываются как перед казначейством, так и перед общественностью, в том числе путем обязательных публикаций в бюллетенях и на сайтах в Интернете. Эффективному осуществлению этой политики способствует действующая в стране трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов.
Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей в Великобритании. Из всех целевых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер- министра отбирают 30—40 наиболее значимых, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению планируемых результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от проведенных мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.
В практике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum): макроэкономической конкурентоспособности
(Growth Competitiveness Index —GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (Business Competitiveness Index —BCI), развитости коммуникационной среды (Networked Readiness Index — NRI); индекс технологических достижений (Technology Achievement Index — TAI), индекс развития электронного правительства (Electronic Government Development Index— EGDI) и т.д. К специализированным индексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономическим форумом.
В России выработка показателей эффективности государственного и муниципального управления, а также методики проведения соответствующих исследований активно осуществляется в последние годы как на официальном уровне, так и научно-экспертным сообществом. Прежде всего необходимо отметить указы Президента РФ № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»14 и № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»15, в соответствии с которыми определяется эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также мониторинг российского законодательства, выявляющий эффективность правового обеспечения государственного и муниципального управления. Подготовка соответствующих документов позволила во многом активизировать разработку отечественных методик.
В последние годы вопросы эффективности государственного управления стали объектом пристального внимания со стороны представителей науки и государственной власти. Задача повышения эффективности государственного управления легла в основу ряда реформ —административной, бюджетной и др.
В российской науке осуществляется анализ международных тенденций и поиск новых способов оценки эффективности государственного управления с учетом национальных особенностей развития общественных и государственных институтов. К настоящему времени накоплен обширный массив работ по данной проблематике, исследующих вопросы эффективности современного государственного управления16.
Так, в сфере экономической науки исследования затрагивают анализ теоретических основ эффективности экономики17, природу и механизм аудита эффективности в системе государственного управления, его основных элементов18, модели эффектов влияния элементов на социальную сферу
19, корреляцию между темпами экономического роста и индикаторами качества государственных институтов и др. Одним из предложений авторов указанных работ является расширение перечня показателей качества государственных институтов за счет дополнения индикаторов факторов и условий устойчивого развития. Это объясняется тем, что воздействие институтов на рост может иметь опосредованный характер20.
Большинство работ посвящено проблемам эффективности управления материальными ресурсами, в том числе вопросам расходования бюджетных средств, управления государственной собственностью и др.21
Формулируются экспертные предложения по созданию алгоритма процедур в части оценки деятельности исполнительной власти субъекта РФ в отношении социально-экономического развития региона22.
Однако до сих пор остаются нерешенными вопросы, касающиеся устойчивости понятийного аппарата, не сложилось единой позиции в отношении видов эффективности и др. Так, в теории и практике заметна определенная путаница с понятиями «результативность» и «эффективность», часто в системе государственного управления вместо эффективности деятельности оценивают результативность и наоборот.
Для уточнения этого вопроса целесообразно обратиться к наиболее устоявшимся определениям данных понятий. Реформирование государственного управления, как правило, связывается с повышением его эффективности. При этом данное понятие часто смешивается с близким ему по смыслу понятием результативности. Причина этого видится в том, что понятие эффективности является в русском языке заимствованным. В англоязычной литературе наряду с термином «эффективность» (effectiveness) часто используются понятия «действенность» (efflcasy) и «результативность» (efficiency). Также близко к данным понятиям английскоерефппапсе, обозначающее содержание деятельности, исполнение обязанностей.
Результативная деятельность заключается в качественном и своевременном достижении запланированных результатов, которые должны быть формализованы в соответствующих показателях. В свою очередь понятие результата синонимично понятию эффекта.
Производным от эффекта является понятие эффективность (от лат. effectus), которое определяется как процесс достижения
некоторого конечного эффекта, максимально соответствующего запланированному результату. Эффективность, таким образом, есть мера достижения цели (полученный результат)
при наиболее полном использовании всех условий. Следовательно, рассматривая исключительно результат деятельности, можно говорить лишь о ее результативности, а для определения эффективности необходимо сравнение полученных результатов и затрат на их достижение. Сам эффект не показывает, каким образом он получен, а одного и того же результата можно достичь различными средствами.
Эффект от деятельности бывает позитивным и негативным, в то время как эффективная деятельность понимается только в положительном значении. Это связано с тем, что эффективность всегда привязана к цели.
Оценку эффективности государственного управления можно характеризовать как процедуру сравнения результатов решений с признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для выявления противоречий между субъективным и объективным факторами управления. Концепция «хорошего» общественно-государственного управления (GoodGovernance) построена на идее подотчетности государства обществу, что предполагает проведение оценки с помощью специальных коэффициентов. К настоящему времени предлагаются методики оценки эффективности по различным основаниям и на разном уровне.
С учетом данной дефиниции следует отметить, что основными элементами при оценке эффективности государственного управления выступают учет эффективности затрат и мониторинг целей и результатов управления.
Совокупность результатов, т. е. результативность управления, — необходимое условие его эффективности. Тем самым при измерении эффективности управления осуществляется не просто анализ намеченных и достигнутых целей управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а оценка результатов управления в сравнении с количеством ресурсов, затраченных на их достижение.
Принципиальным является вопрос о видах эффективности государственного управления. Большинство исследователей выделяют три основных вида эффективности —экономическую, социальную и организационную. В то же время этот список постоянно дополняется новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и др.
Учет эффективности достижения результатов государственного управления может измеряться с помощью показателей и критериев оценки.
Показатель управления — описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели.
Критерии эффективности управления—
При разработке критериев оценки рациональности и эффективности государственного управления проводится последовательное сравнение совокупности исходных данных12:
• целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
-
целей, реализованных в управленческих процессах, с ре- зультатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов); -
объективных результатов управления с общественными потребностями и интересами; -
общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вследствие управления; -
возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.
На основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень критериев эффективности, позволяющий получать не только количественные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей указанной системы показателей можно считать опыт проведения комплексных оценок эффективности деятельности государственных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершенно иные методики.
На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер»
и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Примером подобной оценки может служить Проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных администраций и разработать меры по совершенствованию определенных аспектов их деятельности13. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев. Еще в 1913 г. в США было создано Бюро эффективности, а Комиссии по де
лам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих.
В Великобритании такие приоритеты содержатся в перечне целевых показателей, ответственность за достижение которых несут определенные ведомства. Здесь действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопровождаемый строгой отчетностью структуры нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей, осуществляющей бюджетирование. Министерства и агентства — исполнители — при обосновании бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие 200—300 и более показателей. По такому же числу показателей они регулярно отчитываются как перед казначейством, так и перед общественностью, в том числе путем обязательных публикаций в бюллетенях и на сайтах в Интернете. Эффективному осуществлению этой политики способствует действующая в стране трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов.
Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей в Великобритании. Из всех целевых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер- министра отбирают 30—40 наиболее значимых, контроль за достижением которых возлагается на Отдел по обеспечению эффективности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению планируемых результатов, определяющий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от проведенных мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей с плановыми значениями с целью своевременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.
В практике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum): макроэкономической конкурентоспособности
(Growth Competitiveness Index —GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (Business Competitiveness Index —BCI), развитости коммуникационной среды (Networked Readiness Index — NRI); индекс технологических достижений (Technology Achievement Index — TAI), индекс развития электронного правительства (Electronic Government Development Index— EGDI) и т.д. К специализированным индексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономическим форумом.
В России выработка показателей эффективности государственного и муниципального управления, а также методики проведения соответствующих исследований активно осуществляется в последние годы как на официальном уровне, так и научно-экспертным сообществом. Прежде всего необходимо отметить указы Президента РФ № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»14 и № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»15, в соответствии с которыми определяется эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также мониторинг российского законодательства, выявляющий эффективность правового обеспечения государственного и муниципального управления. Подготовка соответствующих документов позволила во многом активизировать разработку отечественных методик.
В последние годы вопросы эффективности государственного управления стали объектом пристального внимания со стороны представителей науки и государственной власти. Задача повышения эффективности государственного управления легла в основу ряда реформ —административной, бюджетной и др.
В российской науке осуществляется анализ международных тенденций и поиск новых способов оценки эффективности государственного управления с учетом национальных особенностей развития общественных и государственных институтов. К настоящему времени накоплен обширный массив работ по данной проблематике, исследующих вопросы эффективности современного государственного управления16.
Так, в сфере экономической науки исследования затрагивают анализ теоретических основ эффективности экономики17, природу и механизм аудита эффективности в системе государственного управления, его основных элементов18, модели эффектов влияния элементов на социальную сферу
19, корреляцию между темпами экономического роста и индикаторами качества государственных институтов и др. Одним из предложений авторов указанных работ является расширение перечня показателей качества государственных институтов за счет дополнения индикаторов факторов и условий устойчивого развития. Это объясняется тем, что воздействие институтов на рост может иметь опосредованный характер20.
Большинство работ посвящено проблемам эффективности управления материальными ресурсами, в том числе вопросам расходования бюджетных средств, управления государственной собственностью и др.21
Формулируются экспертные предложения по созданию алгоритма процедур в части оценки деятельности исполнительной власти субъекта РФ в отношении социально-экономического развития региона22.
Однако до сих пор остаются нерешенными вопросы, касающиеся устойчивости понятийного аппарата, не сложилось единой позиции в отношении видов эффективности и др. Так, в теории и практике заметна определенная путаница с понятиями «результативность» и «эффективность», часто в системе государственного управления вместо эффективности деятельности оценивают результативность и наоборот.
Для уточнения этого вопроса целесообразно обратиться к наиболее устоявшимся определениям данных понятий. Реформирование государственного управления, как правило, связывается с повышением его эффективности. При этом данное понятие часто смешивается с близким ему по смыслу понятием результативности. Причина этого видится в том, что понятие эффективности является в русском языке заимствованным. В англоязычной литературе наряду с термином «эффективность» (effectiveness) часто используются понятия «действенность» (efflcasy) и «результативность» (efficiency). Также близко к данным понятиям английскоерефппапсе, обозначающее содержание деятельности, исполнение обязанностей.
Результативная деятельность заключается в качественном и своевременном достижении запланированных результатов, которые должны быть формализованы в соответствующих показателях. В свою очередь понятие результата синонимично понятию эффекта.
Производным от эффекта является понятие эффективность (от лат. effectus), которое определяется как процесс достижения
некоторого конечного эффекта, максимально соответствующего запланированному результату. Эффективность, таким образом, есть мера достижения цели (полученный результат)
при наиболее полном использовании всех условий. Следовательно, рассматривая исключительно результат деятельности, можно говорить лишь о ее результативности, а для определения эффективности необходимо сравнение полученных результатов и затрат на их достижение. Сам эффект не показывает, каким образом он получен, а одного и того же результата можно достичь различными средствами.
Эффект от деятельности бывает позитивным и негативным, в то время как эффективная деятельность понимается только в положительном значении. Это связано с тем, что эффективность всегда привязана к цели.
Оценку эффективности государственного управления можно характеризовать как процедуру сравнения результатов решений с признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы для выявления противоречий между субъективным и объективным факторами управления. Концепция «хорошего» общественно-государственного управления (GoodGovernance) построена на идее подотчетности государства обществу, что предполагает проведение оценки с помощью специальных коэффициентов. К настоящему времени предлагаются методики оценки эффективности по различным основаниям и на разном уровне.
С учетом данной дефиниции следует отметить, что основными элементами при оценке эффективности государственного управления выступают учет эффективности затрат и мониторинг целей и результатов управления.
Совокупность результатов, т. е. результативность управления, — необходимое условие его эффективности. Тем самым при измерении эффективности управления осуществляется не просто анализ намеченных и достигнутых целей управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а оценка результатов управления в сравнении с количеством ресурсов, затраченных на их достижение.
Принципиальным является вопрос о видах эффективности государственного управления. Большинство исследователей выделяют три основных вида эффективности —экономическую, социальную и организационную. В то же время этот список постоянно дополняется новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и др.
Учет эффективности достижения результатов государственного управления может измеряться с помощью показателей и критериев оценки.
Показатель управления — описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели.
Критерии эффективности управления—