Файл: Понятие и сущность конституционной ответственности.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.01.2024
Просмотров: 52
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Глава 2. Перспективы развития конституционно-правовой ответственности и пути ее совершенствования
2.1. Институт развития конституционно-правовой ответственности
Основные тенденции развития института конституционной ответственности за последние 20 лет? По нашему мнению, можно выделить несколько достаточно явных тенденций.
1. Конституционно-правовая ответственность постепенно получает общее признание как существующий в российском праве феномен. Несмотря на отсутствие ее определения в законодательстве, в целом ряде актов Конституционного и Верховного Судов говорится о наличии конституционной ответственности различных субъектов права. Самое интересное, что, несмотря на почти полное согласие среди отечественных конституционалистов с тем, что институт конституционной ответственности существует в российском конституционном праве, представители иных юридических наук до сих пор отказывают в существовании конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Приведем самое последнее по времени мнение известного административиста и практика, заместителя председателя Верховного Суда РФ П.П. Серкова, который на страницах своей монографии с помощью различных аргументов доказывает, что институт конституционной ответственности в российском праве не сложился, так как не закреплено понятие ответственности в законе, конституционные нормы охраняются санкциями иных отраслевых видов ответственности, конституционные деликты не определены и не конкретизированы в нормах права, процедура их применения не опосредована в специальных процессуальных нормах. Так называемые санкции конституционной ответственности, по сути, не меры конституционной ответственности, а либо меры защиты, либо вариант разрешения политического кризиса или санкции иных видов ответственности15.
2. В российском конституционном праве все большее признание и закрепление получают так называемые санкции политической ответственности, которые применяются при отсутствии противоправного деяния со стороны правонарушителя и полного отказа от выяснения его виновности. Лишь в отношении ряда конституционных санкций (например, отрешение от должности губернатора или отзыв губернатора) сделана попытка юридизировать основания привлечения к ответственности, замаскировав их под совершение противоправных деяний. Но, к сожалению, эта попытка пока выглядит неудачной, так как законодательные конструкции позволяют привлекать к конституционной ответственности и вне рамок конкретного правонарушения, предусмотренного в отраслевых нормах. Но если в отношении тех же губернаторов эти санкции по факту применяются сравнительно редко, то применительно к главам муниципальных образований такого рода меры используются весьма часто и именно по основаниям вне связи с совершением противоправного деяния. Полагаем, что в действительности меры политической ответственности не имеют сколько-нибудь
реальных шансов на стабильное правоприменение, так как они в правоприменительной практике заменены на уголовно-правовые меры или просто административные угрозы со стороны федерального центра, когда «опальные» губернаторы или главы муниципалитетов вынуждены подавать в отставку якобы «по собственному желанию».
3. Следует констатировать, что, несмотря на увеличение количества конституционных санкций, в законодательстве их применение весьма ограничено из-за крайней сложности или неточности описания всех признаков конституционного правонарушения. Зачастую этому способствует то, что составы конституционных правонарушений содержат значительное число так называемых оценочных понятий. Например, почти невозможно применять такие избирательные санкции, как признание выборов недействительными или отмена итогов голосования, в силу наличия последствий, сформулированных в виде оценочных понятий: «если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума» или «если указанное нарушение(-ия) не позволяет(-ют) выявить действительную волю избирателей, участников референдума».
4. Одной из наиболее сложных проблем на практике остается вопрос о применении категории вины в конституционном праве. Мало того что значительная часть конституционалистов до сих пор считает, что ответственность без вины возможна в конституционном праве, так и в разных разновидностях конституционной ответственности вина зачастую понимается просто как «причастность». Например, в избирательном праве, как отмечается в литературе, суды постоянно используют именно категорию «причастность», отказываясь применять вину как основание ответственности при привлечении к ответственности за нарушения избирательного законодательства.
5. Дискуссионной является и проблема применения санкций «смешанной правовой природы» или наличия так называемых совмещенных составов, когда совместно применяются и меры конституционной ответственности, и санкции, свойственные иным отраслям права. Например, в федеративных отношениях при применении такой комплексной санкции, как «временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации», целый ряд ограничений, которые применяются временной администрацией, определены в нормах бюджетного, а не конституционного законодательства. При этом сама эта мера, безусловно, имеет все черты конституционной санкции.
6. К числу важных, но до сей поры недостаточно изученных относится и проблема установления в конституционном законодательстве, регулирующем привлечение к ответственности субъектов конституционного права, "моральных" оснований соответствующих противоправных деяний. Есть мнение, что включение в орбиту регулирования "моральных" оснований (например, несоблюдение присяги или совершение аморальных проступков, проступков, порочащих честь и достоинство должностного лица) уже делает такого рода основания правовыми. Представляется, что это не совсем так. Скорее надо вести речь о том, что уникальность оснований конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, заключается в том числе и в том, что противоправными действиями, влекущими применение конституционных санкций, признаются деяния, зачастую не имеющие правовой легализации в актах конституционного законодательства. Их применение отдается, как и в случае оценочных понятий, целиком на откуп дискреционному мнению правоприменительного органа, коим выступают суды, парламенты или специализированные коллегиальные органы (например, квалификационные коллегии судей).
2.2. Пути совершенствования норм конституционно-правовой ответственности
Сложность представляет отграничить санкции конституционно-правовой ответственности от санкций уголовной ответственности, так как и те и другие направлены на ограничение (лишение) предоставленных Конституцией РФ прав.
Исходя из того что основными санкциями в уголовном праве являются лишение свободы, ограничение свободы, арест, штраф, обязательные, исправительные, принудительные работы (на основе анализа ст. 44 и Особенной части УК РФ), они так или иначе связаны со свободой лица (личной, трудовой, иногда имущественной). Уголовной ответственности присущ и такой умаляющий репутацию признак, как наличие судимости. Это обстоятельство ставит человека в совершенно неблагоприятное с точки зрения общественного восприятия положение.
Несколько особняком стоят такие санкции уголовной ответственности, как лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград (ст. 48 УК РФ), а также лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ) в случае совершения преступления должностным лицом, иным лицом, обладающим определенным правовым статусом (например, педагогом, врачом, нотариусом).
Представляется, что критерием для разграничения санкций конституционно-правовой и уголовной ответственности должен стать объект правоограничения. Если для уголовного права таким объектом является преимущественно свобода психологическая и физическая (свобода личности, неприкосновенность, свобода от принудительного труда), то в конституционном праве таким объектом должны стать главным образом политические и социально-экономические права.
Вместе с тем нельзя не признать того, что любое ограничение либо лишение конституционных прав (посредством санкций какой бы отрасли права оно не производилось) есть последствие нарушения гражданином конституционной обязанности соблюдать закон, а соответственно, основанием для применения конституционной санкции в широком смысле слова. Таким образом, деление по объекту - это лишь деление на основе целесообразного применения мер ответственности в соответствии с разграничением норм права по различным отраслям.
На основе этого критерия следует признать в качестве мер конституционно-правовой ответственности и те, что на сегодняшний день названы в качестве уголовно-правовых в ст. 47 и 48 УК РФ. Данные санкции напрямую направлены на лишение статусных полномочий гражданина страны и ущемляют его политическое или социально-экономическое положение. Кроме того, конституционное право изобилует санкциями, направленными на прекращение статусных правомочий, а абсолютно идентичные по правовым последствиям санкции не должны признаваться санкциями разных отраслей права.
Необходимо обратить внимание и на то, что при квалификации ограничений прав следует учитывать причину соответствующего действия: произошло это в результате виновного поведения лица, направленного на злоупотребление конкретным правом, или же в связи с невиновным поведением (болезнью и другими причинами). В первом случае ограничение будет являться мерой ответственности, во втором - мерой защиты.
Основания ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности гражданина, безусловно, является правонарушение, выраженное в противоправном и виновном поведении лица. Конституционные правонарушения могут быть представлены в виде неисполнения указанной в законе конституционной обязанности гражданина или злоупотребления имеющимся у него правом; совершения поступка, несовместимого с обладанием общим или специальным конституционным статусом (что является частным случаем невыполнения обязанностей, а именно невыполнение обязанностей-запретов).
К числу поступков, несовместимых с обладанием специальным статусом гражданина (например, лица, баллотирующегося на должность депутата, иную государственную должность), следует отнести совершение злостных правонарушений в области избирательного права; виновные действия, послужившие основанием для лишения родительских прав; совершение некоторых преступлений.
Конкретные основания ограничения прав гражданина должны быть определены законом. В связи с этим представляет интерес опыт Мексиканских Соединенных Штатов, установивших уже на уровне Конституции ряд оснований для утраты и приостановления прав гражданина.
Права гражданина Мексики утрачиваются в результате принятия или использования дворянских званий и титулов, не предполагающих подданства в иностранном государстве; добровольного поступления на официальную службу иностранного правительства без разрешения Конгресса или его Постоянной комиссии; принятия от правительства иностранных орденов без разрешения Конгресса или его Постоянной комиссии; принятия от правительства другой страны званий или обязанностей без предварительного разрешения Конгресса или его Постоянной комиссии, за исключением званий литературных, ученых или гуманитарных, которые могут приниматься свободно; оказания в ущерб нации содействия иностранцу или иностранному правительству в дипломатической претензии или перед международным судом; в иных случаях, указанных законами (п. "b" ст. 37 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года (далее - Конституция Мексики)).
Права гражданина Мексики приостанавливаются по причине невыполнения без достаточного основания каких-либо обязанностей, предусмотренных Конституцией Мексики (такое приостановление продолжается в течение года и осуществляется дополнительно к другому наказанию, предусмотренному законом за то же деяние); привлечения к уголовной ответственности за преступление, последствием которого является тюремное заключение, начиная с момента выдачи формального приказа о взятии под стражу; отбывания тюремного заключения; бродяжничества или привычного пьянства; уклонения от суда и следствия, считая со времени подписания приказа об аресте и до истечения срока давности уголовного преследования; вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве наказания; иных, установленных законом оснований (ст. 38 Конституции Мексики).
2.1. Институт развития конституционно-правовой ответственности
Основные тенденции развития института конституционной ответственности за последние 20 лет? По нашему мнению, можно выделить несколько достаточно явных тенденций.
1. Конституционно-правовая ответственность постепенно получает общее признание как существующий в российском праве феномен. Несмотря на отсутствие ее определения в законодательстве, в целом ряде актов Конституционного и Верховного Судов говорится о наличии конституционной ответственности различных субъектов права. Самое интересное, что, несмотря на почти полное согласие среди отечественных конституционалистов с тем, что институт конституционной ответственности существует в российском конституционном праве, представители иных юридических наук до сих пор отказывают в существовании конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.
Приведем самое последнее по времени мнение известного административиста и практика, заместителя председателя Верховного Суда РФ П.П. Серкова, который на страницах своей монографии с помощью различных аргументов доказывает, что институт конституционной ответственности в российском праве не сложился, так как не закреплено понятие ответственности в законе, конституционные нормы охраняются санкциями иных отраслевых видов ответственности, конституционные деликты не определены и не конкретизированы в нормах права, процедура их применения не опосредована в специальных процессуальных нормах. Так называемые санкции конституционной ответственности, по сути, не меры конституционной ответственности, а либо меры защиты, либо вариант разрешения политического кризиса или санкции иных видов ответственности15.
2. В российском конституционном праве все большее признание и закрепление получают так называемые санкции политической ответственности, которые применяются при отсутствии противоправного деяния со стороны правонарушителя и полного отказа от выяснения его виновности. Лишь в отношении ряда конституционных санкций (например, отрешение от должности губернатора или отзыв губернатора) сделана попытка юридизировать основания привлечения к ответственности, замаскировав их под совершение противоправных деяний. Но, к сожалению, эта попытка пока выглядит неудачной, так как законодательные конструкции позволяют привлекать к конституционной ответственности и вне рамок конкретного правонарушения, предусмотренного в отраслевых нормах. Но если в отношении тех же губернаторов эти санкции по факту применяются сравнительно редко, то применительно к главам муниципальных образований такого рода меры используются весьма часто и именно по основаниям вне связи с совершением противоправного деяния. Полагаем, что в действительности меры политической ответственности не имеют сколько-нибудь
реальных шансов на стабильное правоприменение, так как они в правоприменительной практике заменены на уголовно-правовые меры или просто административные угрозы со стороны федерального центра, когда «опальные» губернаторы или главы муниципалитетов вынуждены подавать в отставку якобы «по собственному желанию».
3. Следует констатировать, что, несмотря на увеличение количества конституционных санкций, в законодательстве их применение весьма ограничено из-за крайней сложности или неточности описания всех признаков конституционного правонарушения. Зачастую этому способствует то, что составы конституционных правонарушений содержат значительное число так называемых оценочных понятий. Например, почти невозможно применять такие избирательные санкции, как признание выборов недействительными или отмена итогов голосования, в силу наличия последствий, сформулированных в виде оценочных понятий: «если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума» или «если указанное нарушение(-ия) не позволяет(-ют) выявить действительную волю избирателей, участников референдума».
4. Одной из наиболее сложных проблем на практике остается вопрос о применении категории вины в конституционном праве. Мало того что значительная часть конституционалистов до сих пор считает, что ответственность без вины возможна в конституционном праве, так и в разных разновидностях конституционной ответственности вина зачастую понимается просто как «причастность». Например, в избирательном праве, как отмечается в литературе, суды постоянно используют именно категорию «причастность», отказываясь применять вину как основание ответственности при привлечении к ответственности за нарушения избирательного законодательства.
5. Дискуссионной является и проблема применения санкций «смешанной правовой природы» или наличия так называемых совмещенных составов, когда совместно применяются и меры конституционной ответственности, и санкции, свойственные иным отраслям права. Например, в федеративных отношениях при применении такой комплексной санкции, как «временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации», целый ряд ограничений, которые применяются временной администрацией, определены в нормах бюджетного, а не конституционного законодательства. При этом сама эта мера, безусловно, имеет все черты конституционной санкции.
6. К числу важных, но до сей поры недостаточно изученных относится и проблема установления в конституционном законодательстве, регулирующем привлечение к ответственности субъектов конституционного права, "моральных" оснований соответствующих противоправных деяний. Есть мнение, что включение в орбиту регулирования "моральных" оснований (например, несоблюдение присяги или совершение аморальных проступков, проступков, порочащих честь и достоинство должностного лица) уже делает такого рода основания правовыми. Представляется, что это не совсем так. Скорее надо вести речь о том, что уникальность оснований конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, заключается в том числе и в том, что противоправными действиями, влекущими применение конституционных санкций, признаются деяния, зачастую не имеющие правовой легализации в актах конституционного законодательства. Их применение отдается, как и в случае оценочных понятий, целиком на откуп дискреционному мнению правоприменительного органа, коим выступают суды, парламенты или специализированные коллегиальные органы (например, квалификационные коллегии судей).
2.2. Пути совершенствования норм конституционно-правовой ответственности
Сложность представляет отграничить санкции конституционно-правовой ответственности от санкций уголовной ответственности, так как и те и другие направлены на ограничение (лишение) предоставленных Конституцией РФ прав.
Исходя из того что основными санкциями в уголовном праве являются лишение свободы, ограничение свободы, арест, штраф, обязательные, исправительные, принудительные работы (на основе анализа ст. 44 и Особенной части УК РФ), они так или иначе связаны со свободой лица (личной, трудовой, иногда имущественной). Уголовной ответственности присущ и такой умаляющий репутацию признак, как наличие судимости. Это обстоятельство ставит человека в совершенно неблагоприятное с точки зрения общественного восприятия положение.
Несколько особняком стоят такие санкции уголовной ответственности, как лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград (ст. 48 УК РФ), а также лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ) в случае совершения преступления должностным лицом, иным лицом, обладающим определенным правовым статусом (например, педагогом, врачом, нотариусом).
Представляется, что критерием для разграничения санкций конституционно-правовой и уголовной ответственности должен стать объект правоограничения. Если для уголовного права таким объектом является преимущественно свобода психологическая и физическая (свобода личности, неприкосновенность, свобода от принудительного труда), то в конституционном праве таким объектом должны стать главным образом политические и социально-экономические права.
Вместе с тем нельзя не признать того, что любое ограничение либо лишение конституционных прав (посредством санкций какой бы отрасли права оно не производилось) есть последствие нарушения гражданином конституционной обязанности соблюдать закон, а соответственно, основанием для применения конституционной санкции в широком смысле слова. Таким образом, деление по объекту - это лишь деление на основе целесообразного применения мер ответственности в соответствии с разграничением норм права по различным отраслям.
На основе этого критерия следует признать в качестве мер конституционно-правовой ответственности и те, что на сегодняшний день названы в качестве уголовно-правовых в ст. 47 и 48 УК РФ. Данные санкции напрямую направлены на лишение статусных полномочий гражданина страны и ущемляют его политическое или социально-экономическое положение. Кроме того, конституционное право изобилует санкциями, направленными на прекращение статусных правомочий, а абсолютно идентичные по правовым последствиям санкции не должны признаваться санкциями разных отраслей права.
Необходимо обратить внимание и на то, что при квалификации ограничений прав следует учитывать причину соответствующего действия: произошло это в результате виновного поведения лица, направленного на злоупотребление конкретным правом, или же в связи с невиновным поведением (болезнью и другими причинами). В первом случае ограничение будет являться мерой ответственности, во втором - мерой защиты.
Основания ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности гражданина, безусловно, является правонарушение, выраженное в противоправном и виновном поведении лица. Конституционные правонарушения могут быть представлены в виде неисполнения указанной в законе конституционной обязанности гражданина или злоупотребления имеющимся у него правом; совершения поступка, несовместимого с обладанием общим или специальным конституционным статусом (что является частным случаем невыполнения обязанностей, а именно невыполнение обязанностей-запретов).
К числу поступков, несовместимых с обладанием специальным статусом гражданина (например, лица, баллотирующегося на должность депутата, иную государственную должность), следует отнести совершение злостных правонарушений в области избирательного права; виновные действия, послужившие основанием для лишения родительских прав; совершение некоторых преступлений.
Конкретные основания ограничения прав гражданина должны быть определены законом. В связи с этим представляет интерес опыт Мексиканских Соединенных Штатов, установивших уже на уровне Конституции ряд оснований для утраты и приостановления прав гражданина.
Права гражданина Мексики утрачиваются в результате принятия или использования дворянских званий и титулов, не предполагающих подданства в иностранном государстве; добровольного поступления на официальную службу иностранного правительства без разрешения Конгресса или его Постоянной комиссии; принятия от правительства иностранных орденов без разрешения Конгресса или его Постоянной комиссии; принятия от правительства другой страны званий или обязанностей без предварительного разрешения Конгресса или его Постоянной комиссии, за исключением званий литературных, ученых или гуманитарных, которые могут приниматься свободно; оказания в ущерб нации содействия иностранцу или иностранному правительству в дипломатической претензии или перед международным судом; в иных случаях, указанных законами (п. "b" ст. 37 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года (далее - Конституция Мексики)).
Права гражданина Мексики приостанавливаются по причине невыполнения без достаточного основания каких-либо обязанностей, предусмотренных Конституцией Мексики (такое приостановление продолжается в течение года и осуществляется дополнительно к другому наказанию, предусмотренному законом за то же деяние); привлечения к уголовной ответственности за преступление, последствием которого является тюремное заключение, начиная с момента выдачи формального приказа о взятии под стражу; отбывания тюремного заключения; бродяжничества или привычного пьянства; уклонения от суда и следствия, считая со времени подписания приказа об аресте и до истечения срока давности уголовного преследования; вынесения окончательного приговора, который предусматривает такое приостановление в качестве наказания; иных, установленных законом оснований (ст. 38 Конституции Мексики).