Файл: Бюджетная политика Российской Федерации (Бюджетная политика Российской Федерации).pdf

Таким образом, повышение доходов федерального бюджета, безусловно, способствующее его финансовой устойчивости, происходит преимущественно за счет более жестких мер в налогообложении и налоговом администрировании. Сохранение долговой нагрузки федерального правительства на безопасных уровнях. Одним из преимуществ бюджетной системы в период нарастающих рисков является низкая долговая нагрузка государственного сектора, прежде всего на федеральном уровне. Это обеспечивает возможность привлечения дополнительных финансовых ресурсов в бюджетную сферу за счет займов даже в периоды нестабильного глобального экономического развития.

Показатели долговой нагрузки Российской Федерации в динамике представлены в табл.4. В 2019–2021 гг. Российская Федерация будет иметь значительный запас как по объему государственного долга, так и по возможностям его погашения и обслуживания. Несмотря на активное увеличение государственного долга относительно ВВП за 2019–2021 гг. почти на 3%, его совокупный объем сохранится на относительно безопасном уровне (менее 20%). Рост долга будет происходить преимущественно за счет внутренних займов, что снижает валютные риски для суверенного заемщика и экономики в целом. Одновременно в 2 раза сокращается отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга к годовому объему экспорта товаров и услуг. Это дает возможность в случае возникновения трудностей по привлечению необходимой суммы государственных займов на внутреннем рынке компенсировать дефицит ресурсов с внешнего рынка заимствований.

Таблица 4

Усиление контроля за объемами перераспределяемых ресурсов в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации и повышение требований к их финансовой устойчивости. В качестве мер превентивной защиты в рамках политики бюджетной консолидации в федеральном бюджете сохраняется мораторий на предоставление бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации в 2019–2021 гг., усиливается контроль предоставления и эффективного использования ими межбюджетных трансфертов, а также показателей долговой устойчивости регионов. В целях снижения долговой нагрузки на субъектов Российской Федерации, совокупный объем которой на 1 сентября 2018 г. составлял 2,1 трлн рублей1, в 2019–2021 гг. будет продолжена ее реструктуризация в части полученных ранее субъектами Российской Федерации кредитов из федерального бюджета.

В соответствии с правилами проведения реструктуризации субъектами Российской Федерации приняты обязательства по обеспечению до 2024 г. дефицитов их бюджетов на уровне, не превышающем 10% от суммарного объема доходов без учета безвозмездных поступлений за соответствующий год, а также по достижению менее 50% отношения объема государственного долга субъекта Российской Федерации к доходам регионального бюджета без учета безвозмездных поступлений. В сфере межбюджетного регулирования при предоставлении межбюджетных трансфертов регионам введены дополнительные условия, ограничивающие предельные значения объема заимствований субъекта. Предпринятые меры направлены на повышение финансовой дисциплины в субъектах Российской Федерации и их сбалансированности в среднесрочном периоде, на их финансовую устойчивость в случае реализации различного рода рисков в национальной и глобальной экономике. Вместе с тем реализация только превентивных мер в области бюджетной политики неизбежно ограничивает возможности экономического развития России, повышение благосостояния российского населения и означает отказ от ускорения экономического роста. Понимание этих последствий правительством Российской Федерации нашло отражение в определенной перенастройке инструментов бюджетной политики на ускорение экономического роста в 2019–2021 гг. Проведем анализ инструментов бюджетной политики по расширению потенциала роста российской экономики. Реализация проектного подхода в бюджетном финансировании. Реализация проектного подхода в России в бюджетном финансировании началась с 2005 г. с развитием государственно-частного партнерства. Далее проектные принципы частично были перенесены на финансирование отдельных государственных программ (с 2013 г. по настоящее время) [2. с, 906].

Распространение данного подхода в бюджетной политике ускоренного роста при реализации стратегически значимых проектов в приоритетных сферах экономики отвечает задаче стратегического индикативного бюджетирования. Необходимыми его элементами являются планирование значений целевых показателей проектов, определенных в Указе Президента Российской Федерации, на реализацию которого направлены эти проекты; разработка задач национального проекта, обеспечивающих достижение его целей и целевых показателей; детализация задач до результатов национального проекта; определение контрольных точек, подтверждающих получение результатов национального проекта; планирование мероприятий, направленных на достижение контрольных точек и в совокупности обеспечивающих получение результатов национального проекта; финансовое обеспечение реализации национальных проектов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников; определение персональной ответственности за достижение целей, целевых показателей, решение задач, достижение результатов и контрольных точек, выполнение мероприятий национальных и федеральных проектов1. Проектный подход в сфере бюджетного финансирования предусматривает создание дорожной карты по каждому конкретному проекту и органов проектного управления – проектных офисов, отвечающих за достижение конечных показателей проекта. Его внедрение в систему бюджетного финансирования имеет стратегическое значение, так как способствует росту результативности бюджетных расходов [2. с, 904]. Особую актуальность он приобретает в условиях неопределенности экономического развития, постоянно происходящих изменений и ограниченного объема финансовых ресурсов. Объединение масштабных стратегически значимых расходов в составе национальных проектов. Одним из инвестиционных драйверов роста российской экономики за счет средств федерального бюджета в предстоящем бюджетном цикле станут 13 национальных проектов, включенных в состав программных расходов федерального бюджета (табл. 5).

Таблица 5

Структурной особенностью национальных проектов является их включение в состав действующих 46 государственных программ в форме 68 федеральных проектов и 9 дополнительных проектов стратегического назначения в рамках программы ускорения роста российской экономики и повышения благосостояния россиян. Общий объем ассигнований федерального бюджета на реализацию национальных проектов в 2019–2021 гг. составит 5,5 трлн рублей, в том числе 1,7 трлн рублей в 2019 г., что составляет 12,8% от совокупных программных расходов федерального бюджета и 9,3% от их общего объема. Наибольшие объемы финансирования национальных проектов в 2019–2021 гг. предусмотрены по направлениям «Демография» (27,6%), «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (18,8%), «Здравоохранение» (12,6%). Они направлены на повышение качества и уровня воспроизводства человеческого капитала, а также развитие современной инфраструктуры в различных сферах российской экономики. Вместе с тем новый формат стимулирования инвестиций за счет средств федерального бюджета не лишен недостатков. Во-первых, цели и задачи всех 13 национальных проектов плохо согласованы между собой, что приводит к дублированию мероприятий в разных проектах.

Во-вторых, в отдельных проектах показатели и результаты их реализации отличаются непрозрачностью или не отвечают поставленным в них задачам, что ведет к риску нецелевого и неэффективного использования бюджетных ресурсов. В-третьих, по многим проектам основной объем их финансирования отражен в так называемом нераспределенном резерве – особом порядке перераспределения бюджетных средств между нацпроектами, не требующих внесения изменений в бюджетную роспись, что затрудняет объективную оценку достаточности финансовых ресурсов на их реализацию. В-четвертых, включение новых федеральных проектов в состав государственных программ наряду с входящими в них ранее действующими приоритетными проектами, федеральными и ведомственными целевыми программами значительно усложняет структуру государственных программ, а следовательно, и контроль эффективности их реализации. Так, отдельные федеральные проекты присутствуют в нескольких государственных программах и соответствующих им подпрограммах с разделением между ними предусмотренного объема финансирования. При отсутствии единой методики оценки эффективности программных расходов бюджета оценить результативность воздействия проектов на фундаментальные показатели экономики представляется крайне затруднительным. В-пятых, часть федеральных проектов не отражена в составе государственных программ, хотя финансирование на них заложено в расходах федерального бюджета с 2019 г. К таким федеральным проектам относятся «Укрепление общественного здоровья», «Развитие экспорта медицинских услуг», «Развитие научной и научно-производственной кооперации», «Ипотека», ряд федеральных проектов по направлению «Производительность труда и поддержка занятости» и др. Указанные проблемы проектного финансирования объяснимы сжатыми сроками подготовки национальных проектов для реализации Указа Президента Российской Федерации начиная с 2019 г. Однако затягивание их решения может полностью дискредитировать этот инструмент финансирования бюджетных инвестиций. Трансформация структуры расходов в пользу направлений, обеспечивающих рост инвестиций в экономику и человеческий капитал. Оценка приоритетов расходов федерального бюджета по удельному их весу в общих расходах в 2019–2021 гг. свидетельствует о начатых преобразованиях в отношении динамики тех направлений, которые отвечают за экономический рост (табл. 6). О необходимости приоритизации расходов в правительстве Российской Федерации говорится не один год [5. с, 15]. Однако реальные действия по изменению их структуры стали возможны лишь в условиях формирования дополнительного резерва доходов, обусловившего профицит бюджета. В 2019–2021 гг. перераспределение расходов федерального бюджета будет осуществляться в пользу направлений, отвечающих за повышение качества человеческого капитала (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды) и стимулирование экономического роста (национальная экономика, жилищное строительство) с одновременным снижением расходов оборонно-социальной направленности (национальная оборона, социальная политика). В результате совокупный удельный вес расходов на здравоохранение и образование увеличится с 7,4% в 2018 г. до 9,1% в 2021 г., на охрану окружающей среды – с 0,6 до 1,4%, на национальную экономику – с 14,1 до 14,6%, на жилищно-коммунальное хозяйство – с 0,9 до 1,0%. Доля расходов на социальную политику снизится с 26,9% в 2018 г. до 25% в 2021 г., на национальную оборону – с 17,6% в 2018 г. до 16,6% в 2019 г. Однако по-прежнему ключевыми направлениями расходов по удельному весу остаются «Социальная политика», «Национальная оборона», «Национальная экономика» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», занимающие 70% общих расходов федерального бюджета.

Таблица 6

Незначительное смещение структуры расходов федерального бюджета в пользу производительных направлений, создающих положительные эффекты для роста экономики, является недостаточным. Это становится очевидным при оценке уровня расходов федерального бюджета по отношению к ВВП (табл. 7).

Таблица 7

Оценка структуры расходов федерального бюджета относительно доли каждого направления к объему ВВП показывает, что существенной реструктуризации расходов федерального бюджета за трехлетний период не произойдет. К концу бюджетного цикла 2019–2021 гг. уровень расходов на образование и здравоохранение останется без изменений (0,7–0,8% в ВВП по каждому направлению). В то же время более существенный рост указанных расходов к ВВП хотя бы до уровня 2012 г. (соответственно 0,9 и 1,0% к ВВП) за счет перенастройки бюджетного правила с увеличением базовой цены нефти позволил бы не только повысить благосостояние населения, продолжительность его жизни и образовательный потенциал, но также обеспечить повышение его конкурентоспособности на международном рынке труд.

В целом в трехлетнем периоде можно наблюдать плавное сокращение общего объема расходов федерального бюджета по отношению к ВВП ниже уровня в 17%, что отражает сохранение концептуальных подходов в бюджетной политике по продолжению консолидации бюджетных средств. В то же время выбор направлений и объектов бюджетного финансирования должен определяться его положительным влиянием на фундаментальные показатели экономики. Формирование Фонда развития. Образование Фонда развития соответствует золотому правилу бюджетной практики, при котором стратегически значимые расходы бюджета могут финансироваться за счет государственных займов целевым образом.

В 2019–2021 гг. в данный Фонд прогнозируется привлечь около 1,5 трлн рублей. Использование средств Фонда развития позволит реализовать проекты, способствующие переходу экономики на устойчивые темпы роста, и существенно улучшить качество жизни населения.

Поворот бюджетной политики на федеральном уровне в сторону инвестиционного стимулирования экономики посредством утверждения приоритетных национальных проектов и финансирования части из них за счет Бюджета развития делает чрезвычайно актуальным вопрос усиления инвестиционной направленности бюджетов субъектов Российской Федерации. К сожалению, в настоящее время расходы инвестиционного характера составляют незначительную часть в объеме расходов региональных и местных бюджетов. Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации, расходы на капитальные вложения в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2018 г. составили 8% от общего объема расходов (в 2017 г. – 10%, в 2016 г. – 12,6%, в 2015 г. – 13,4%)1. Большую же часть расходов региональных и местных бюджетов (свыше 53%) составляют расходы на финансирование социальных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Дело здесь не в нежелании территориальных органов власти заниматься инвестиционным развитием своих территорий, а в отсутствии возможностей для финансирования такого развития. По данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2018 г. доходы 18 субъектов Российской Федерации более чем на 40% сформированы за счет безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Из них у 8 регионов указанная доля составила свыше 60%: Республика Ингушетия – 81,5%, Чеченская Республика – 80,1%, Республика Тыва – 74,1%, Республика Дагестан – 69,7%, Республика Алтай – 68,9%, Карачаево-Черкесская Республика – 65,1%, Республика Крым – 62,9%, Калининградская область – 60,1%2. Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления предложено по аналогии с федеральным уровнем начать формировать в регионах собственные бюджеты развития в составе расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Они предназначены для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, связанных с реализацией приоритетных проектов в региональной и муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предлагается закрепить в бюджетном законодательстве предложенный инструмент и обозначить цели и принципы его формирования и использования. Наличие в составе расходов бюджета целевого бюджетного фонда (Фонда развития) предполагает также закрепление за ним целевых источников его формирования по аналогии с дорожными фондами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем проблема состоит не в отсутствии специальной регламентации в Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджетов развития. Практика формирования инвестиционных бюджетов – аналогов бюджетов развития в отдельных регионах (Краснодарский край, Калужская и Нижегородская области и др.) показывает, что для устойчивого финансирования инвестиций в регионе требуются не столько специальные форматы в составе расходов территориальных бюджетов, сколько высокий бюджетный потенциал региона, основанный на благоприятном инвестиционном климате и повышении бюджетного потенциала у регионов.

Ключевой проблемой финансирования инвестиционных расходов (как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации) является отсутствие их увязки с общей целевой стратегией развития российской экономики.

При существующем многоформатном подходе к финансированию бюджетных инвестиций через федеральные и региональные целевые программы, приоритетные национальные проекты, государственно-частное партнерство отсутствует долгосрочная инвестиционная стратегия, отражающая приоритизацию расходов федерального и региональных бюджетов по инвестиционным направлениям. В этой связи необходимо концептуально изменить стратегию формирования и исполнения расходов федерального бюджета в предстоящий бюджетный цикл, а именно перейти от стратегии его максимальной балансировки к долгосрочной индикативной бюджетной стратегии.

В качестве безусловных целевых ориентиров такой стратегии необходимо установить темп роста ВВП как единственное и необходимое условие повышения благосостояния граждан, темп роста инвестиций в основной капитал, а также темп роста реальных доходов населения. Индикативная стратегия на федеральном уровне должна стать одним из обязательных документов, используемых при разработке основных направлений бюджетной политики, а также при разработке проекта федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на трехлетний период.

Предпринятая в федеральном бюджете Российской Федерации на 2019–2021 гг. попытка совмещения защиты российской экономики от внешних шоков с ускорением экономического развития требует от участников бюджетного процесса профессионализма, слаженной работы и высокого уровня государственного финансового менеджмента.