Файл: Формы государственного устройства(Понятие формы государственного устройства).pdf

- совместной или конкурирующей компетенцией;

- «остаточными» полномочиями, т. е. полномочиями, не охваченными по той или иной причине ни одним из перечисленных направлений.

Перечень каждой из упомянутых сфер отно­шений варьируется в очень широком диапазоне. Так, в Германии исключительные полномочия Фе­дерации включают двенадцать пунктов, прав­да, с отдельными подпунктами (до 1993 года было 11 пунктов), а в Индии - 97 со многими подпунктами. По своему содержанию эти по­ложения не одинаковы, отражая конкретные условия каждого государства, степень централизации Федерации. При разграничении полномочий речь идет, прежде всего, о зако­нодательстве: кому принадлежит право изда­вать законы по тем или иным вопросам. Однако размежевание не ограничивается только этим, оно относится и к деятельности других органов государственной власти Федерации и ее субъектов^[22], вследствие чего права земель определяются по принципу остаточной компетенции.

Как правило, в Основном законе федерации указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция (предмет ведения) Федерации, исключительная компетенция субъектов (дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях), перечисляются пункты предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в зарубежных конституциях совпадающей или конкурирующей компетенцией.

Достаточный опыт формулирования исключительных полномочий Федерации накоплен и в России, и в зарубежном конституционном праве. Одновременно, по мнению ученых, новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов все чаще становится принцип субсидиарности. Этот принцип сложился первоначально в сфере межгосударственных отношений стран Европейского Союза, а затем воспринят в консти­туционном праве. Условия его применения более или менее определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не во всех. Считается, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения. В отношении Федерации и ее субъектов предпосылки применения принципа субсидиарности еще не разработаны^[23].

Таким образом, федерализм предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти при ее организации в рамках двухуровневой системы. Отношения, которые возникают между двумя уровнями власти, могут иметь характер координации и субординации.

Итак, важнейшей характеристикой правового статуса конкретного государственного образования в форме федерации выступают ее «правотворческие полномочия» - это полномочия субъекта правотворческой деятельности издавать нормативные правовые акты определенного вида (формы) по определенным вопросам (предметам регулирования). Федерации строятся на основе распределения функций между ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. При этом одна часть полномочий является исключительной компетенцией союзных органов; другая - субъектов федерации; третья - совместной компетенцией союза и его членов.

Как было показано выше, в большинстве случаев федерация выступает как историческая форма консолидации государств, преследующая своей целью повышение их экономической и политической эффективности. Федеративное устройство, с одной стороны, отличается большей гибкостью, демократичностью, а с другой - большим элементом нестабильности, постоянным перераспределением полномочий и этническими проблемами. В ходе развития федерализма вопрос о том или ином характере распределения властных полномочий в рамках его уровней необходимо основывается на рациональной оценке сравнительных преимушеств или недостатков того или иного типа федерализма.

2.2 Особенности и проблемы современного российского федерализма

Выявление общих черт и особенностей федерализма важно для его рассмотрения как реально существующего в жизни явления, чтобы четче разглядеть на практике действительный его облик.

Современные конституции, в отличие от «старых», в той или иной, иногда своеобразной, форме восприняли идею совместных полномочий (предметов ведения), возникшую на базе более общей концепции кооперативного федерализма. В некоторых случаях эта идея еще более усложнена, что показывает, в частности, опыт Бразилии, и сочетается с по­ложениями не просто о совместных предметах ведения (совместное может быть разным), но о сотрудничестве. Вместе с тем иногда идее совместных предметов ведения (полномочий) придается новый смысл: наряду с ней вводится понятие конкурирующей компетенции (ранее термины «совместные полномочия» и «конкурирующая компетенция» обычно рассматривались как однопорядковые)^[24].

Исследователи отмечают, что российская модель совместного ведения имеет существенные отличия от моделей, типичных для федерализма зарубежных федеративных государств. В частности, конституциями зарубежных государств, в которых находит применение институт совместного ведения, как правило, закреплено разграничение не предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти - законодательной и исполнительной. Так, в Конституции Австрии отдельно перечислены полномочия Федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная «пересекающаяся» компетенция, типичная для случаев, в которых по ряду конкретных вопросов Федерация осуществляет законодательное регулирование, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции РФ.

Наряду с проблемой разделения компетенции, для современного российского федерализма свойственна проблема равного статуса членов, тесно связанная с тенденцией к централизации. Исследование конституционного устройства зарубежных федеративных государств приводит к выводу о современной тенденции закрепления особого способа распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, получившего название взаимного делегирования полномочий. С точки зрения развития федерализма, данная особенность позволяет отчасти снять вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции^[25]. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т. е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределением. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.

Таким образом, в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации.

Анализ конституций и уставов субъектов РФ свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. В целом сферы, в которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из конституционной модели разграничения предметов ведения по основным вопросам, составляющим региональный интерес.

Конституционная модель разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами предполагает ее дальнейшую конкретизацию в соответствующем отраслевом законодательстве^[26]. По мнению Т. А. Тухватуллина, «реальным способом регулирования предметов, находящихся в совместном ведении РФ и её субъектов, является принятие по каждому из них федерального закона, что позволит федеральному законодателю установить определённые рамки, в пределах которых любой субъект РФ будет вправе осуществлять собственное правовое регулирование, направленное на их развитие»^[27].

Отражение проблемы распределения полномочий между органами государства разных уровней находит также в проблеме представительства субъектов Федерации в верховных органах законодательной власти. Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ»^[28] от 3 декабря 2012 г. предусматривает наличие смешанной процедуры формирования представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, сочетающей механизмы назначения и избрания. Элемент назначения в формировании Совета Федерации проявляется в процедуре осуществления самостоятельности регулирования вопросов по принятию решений собственного ведения (ст. 73 Конституции) (назначение представителя от исполнительной власти в Совете Федерации). Однако фактически данная процедура ни в одном субъекте РФ до настоящего времени нормативно не урегулирована.

Таким образом, процедура наделения полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти создает излишнюю нагрузку на модель представительства субъектов федерации в центральных органах власти, затрудняет преодоление противоречий в формирующейся модели российского федерализма.

Заключение

Основными выводами по итогам проведенного исследования является следующее.

В общем виде федерацию как форму государственного устройства можно определить как такую его форму, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Исторически федерация явилась первым типом из ныне существующих форм государственного устройства.

В настоящее время происходит повышение исследовательского интереса к региональному аспекту функционирования федеративной формы государственного устройства. При этом происходит отход от неправомерно широкого толкования признаков федерации, включающего признаки ее экономического, национального, политического, культурного и т. п. аспектов функционирования, более свойственного раннему периоду развития постсоветской теории государства и права, к более специально-юридическому исследованию сущностных характеристик данной формы территориального (государственного) устройства. Так, во главу угла в исследовании экономических округов в составе РФ ставится правовое обоснование создания эффективного правового поля деятельности управляющих субъектов, в отличие от проблематики обоснования проблем т. наз. федерализма.

Реальные проблемы развития распределения полномочий между федеративным и региональным уровнем формы организации РФ затрагивают конкретизацию существующей конституционной модели разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами в соответствующем отраслевом законодательстве. Исследование подтвердило, что ее развитие возможно в рамках принятия конкретизирующих законов по отраслям правового регулирования, в отличие от предложений модификации законодательства и непосредственно Конституции России по объектам совместного ведения Федерации и регионов. Такая модификация законодательства является обоснованной, т. к. позволяет, во-первых, избежать существенного увеличения массива федеральных актов в данной области правового регулирования, во-вторых, позволяет применять уже существующее законодательство для регулирования предметов ведения, которые уже фактически разграничены.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 04.08.2014. - N 31. - Ст. 4398.
2. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ: Федеральный закон от 03.12.2012 N 229-ФЗ (в ред. от 01.12.2014) // СЗ РФ. - 10.12.2012. - N 50 (часть 4). - Ст. 6952.
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. - 06.04.2015.
4. Конституция Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003.
5. Полный текст Конституции США (на русском языке) [Электронный ресурс] – URL: http://www.constitutionfacts.com/content/constitution/files/USConstitution_Russian.pdf (Дата обращения: 4.05.2015).
6. Александрова, Н. А. Некоторые аспекты сравнительного анализа разграничения правотворческих полномочий в федерациях // Вестник Южно-Уральского государственного университета. - 2006. - №5 (60). - С.49.
7. Бартошек, М. Римское право: (Понятия, термины, определения): пер. с чеш./ М. Бартошек. - М.: Юридическая литература, 1989. – 448 с.
8. Бурбина Ю. В. Основные признаки современных федераций // Бизнес в законе. - 2009. - №1. – С.53.
9. Всемирная история: в 10 т./ Гл. ред. Е. М. Жуков. - Т.2. - М.: Госполитиздат, 1956. – 747 с.
10. Клочкова, Ю. А. Проблемы правового статуса Европейского Союза: между федерацией и международной организацией // Известия Южного федерального университета. - 2005. - №6 (50). – С.131.
11. Конституция США: История и современность / Под ред. А. А. Мишина, Е. Ф. Язькова. - М.: Юридическая литература, 1988. – 320 с.
12. Крылов, Б. С., и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации / Л. В. Андриченко, И. П. Ильинский, Б. С. Крылов, Н. А. Михалева. - М., Республика, 2004. – 175 с.
13. Лексин, И. В. Конституционно-правовые проблемы территориального устройства современного государства. Автореф… дисс. канд. юр. наук. - М., 2013. – 22 с.
14. Матузов, Н. И., Малько, А. В. Теория государства и права / Н. И. Матузов, А. В. Малько. - М.: Дело, 2009. – 528 с.
15. Медоев. Е. О. Формы современного российского государства // Бизнес в законе. - 2011. - N 4. – С.20.
16. Мелехин, А. В. Теория государства и права. - М.: Консультант Плюс, 2011. – 336 с.
17. Певцова, Е. А. Государство и право: теория, история, современность / Е. А. Певцова. - М.: Феникс, 2001. – 448 с.
18. Савин, В. И., Григорьевич, Э. А. Политико-правовая ретроспекция развития федерации как формы государственного устройства // Вестник Майкопского государственного технологического университета. - 2012. - №4. – С.61.
19. Сагандыков, М. С. Некоторые проблемы разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами // Социум и власть. - 2014. - №2. – С.92.
20. Тухватуллин, Т. А. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в современных условиях: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - М., 2012. – 18 с.
21. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. - М.: Юрист, 2000. – 374 с.
22. Федерализм: Энциклопедический словарь / Гл. ред. С. Д. Валентей. - М.: ИНФРА- М, 2007. – 228 с.
23. Филиппова, Н. А. РФ как субъект конституционного права и участник федеративных отношений // Правовая политика и правовая жизнь. - 2007. - №4. – С.63.
24. Чиркин, В. Е. Современное федеративное государство. - М.: Издательство МНИМП, 2007. – 128 с.
25. Якушева, А. В. Конституционные основы взаимодействия РФ и субъектов РФ // Юридический аналитический журнал. - 2008. - №№3 – 4. – С.88.