Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса – о преобразовании в республики – почти все автономные области (за исключением Еврейской АО).

Все более настойчивыми и острыми стали в начале 90-х гг. требования ряда общественных национальных объединений, направленные на пересмотр существующего административно-тер- риториального деления, выхода прежних автономных областей из состава краев, о создании новых государственных территориальных образований, в частности Лезгинского, Карачаевского, Черкесского, Ногайского и др.

Так, на съезде депутатов Карачая было объявлено о создании Карачаевской республики. На ее территории оказались бы знаменитые курорты Домбай, Теберда и Архыз, доходы от которых составляют немалую часть местного бюджета, а также залежи полезных ископаемых (вольфрама, меди, цинка, золота), богатые лесные угодья и пастбища, многочисленные источники минеральной воды. Недовольство таким возможным положением дел стали активно высказывать представители других народов Карачаево- Черкесии.

Зеленчукские и урупские казаки заявили о создании особой казачьей республики, которая должна была присоединиться к Ставропольскому или Краснодарскому краю. Позднее было принято решение о восстановлении казачьего Баталпашинского отдела в границах 1917 г. в составе Ставропольского края с центром в г. Черкесске. Часть черкесов настаивали на необходимости восстановления ранее существовавшей Черкесской автономной области. Однако это решение не поддержали абазины и ногайцы. Абазины на своем съезде провозгласили создание Абазинской республики. Многие представители ногайцев предлагали воссоздать Ногайский Икон-Халкский район. На состоявшемся в Карачае- во-Черкесии осенью 1992 г. референдуме 80 процентов пришедших на голосование высказались за сохранение ее целостности.

Тем не менее и после референдума ситуация в регионе не сразу успокоилась. Различные «территориальные» и национальные экстремисты еще долгое время активно пытались перекроить суще-

ствовавшее административно-территориальное устройство в Ка- рачаево-Черкесии и в целом на Северном Кавказе. Так, члены партии исламского возрождения, мечтавшие о создании на территории России, особенно на Кавказе, великого исламского государства, пытались привлечь на свою сторону карачаевцев, ногайцев, дагестанцев, вайнахские и другие народы. Так называемые панадыгисты проповедовали среди черкесов, адыгов, абазин, кабардинцев идею создания на территории Черкесии республики. Некоторые самозванные кубанские и терские атаманы агитировали за учреждение Казачьей республики на Северном Кавказе58. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хо- зяйственной системы управления.

Ослаблению влияния федерального центра на регионы, потере им управляемости экономикой способствовали реализуемые в 1991– 1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.

Свидетельством крайнего обострения вопроса о единстве и территориальной целостности РФ стали события сентября 1991 г., когда незаконные вооруженные формирования президента самопровозглашенной Чеченской республики Д. Дудаева разогнали Верховный совет Чечено-Ингушской автономии и демонстративно объявили об отделении Чечни от России. Чрезмерно осторожная и часто непоследовательная национально-государственная политика российского руководства по отношению к событиям в Чечне позволила Д. Дудаеву резко нарастить военную мощь и

58См.: Белоусова Т. По соседству с войной / Совершенно секретно. 2004. ¹ 8.

Ñ.10–11.

проводить антироссийскую политику, что обернулось впоследствии тяжелым кризисом, а в 1995–1996 гг., затем и в 2000–2003 гг. привело к бесславной необъявленной войне.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он вклю- чил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации всех трех типов (краев, областей, республик).

Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, рассмотрения около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная ад- министративно-политическая элита и титульные нации, в связи

ñчем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе, и федерация национальных государств

ñпреимущественными правами на их территории титульных наций и минимальными полномочиями центра. В последнем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения, и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федеративного договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило политическое напряжение в стране.

Тем не менее Федеративный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

Êлету 1992 г. десятки субъектов Федерации, в том числе такие крупные, как Татарстан, Башкортостан, Якутия (Саха), Удмуртия, Новосибирская, Тюменская, Самарская области, задерживали или вообще прекратили отчисления налогов в бюджет, сами стали устанавливать цены на товары, производимые на их территории. В это время в отдельных субъектах Российской Федерации начали раздаваться призывы к преобразованию страны в конфедерацию.

Âряде конституций республик прямо было записано, хотя и в несколько завуалированной форме, право выхода их из Федерации в одностороннем порядке (если, к примеру, Федерация не будет выполнять своих обязанностей по отношению к республике или нарушать ее права).

Âофициальной государственной пропаганде многих республик все чаще, а то и постоянно, и во все более резкой форме стали звучать подчеркивание приоритета титульной нации, обвинения

âмасштабной безвозмездной перекачке богатств региона в центр, соображения о ненужности центра, федеральных отношений. Так,

âТатарстане говорили и писали о якобы безвозмездной перекач- ке в центр огромных объемов нефти, в Якутии – алмазов и т.п. И определенные основания для этого были. Ведь явно ненормальна ситуация, когда богатейшие районы не способны прокормить себя, как, например, Якутия, дающая более 80 процентов алмазных поступлений России, занимающая в стране первое место по добыче золота, основной поставщик олова, единственный – сурьмы.

С открытым призывом к конфедерализации страны осенью 1992 г. выступила одна из общественно-политических организаций Северного Кавказа «Конфедерация народов Кавказа» (КНК).

Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, Президент РФ сформировал Совет глав республик из президентов республик, входящих в состав России. При этом он не исключил возможности передачи республикам прав, быть может, даже больше, чем предусматривалось в Федеративном договоре. Однако это предложение нарушало и без того хрупкий паритет между республиками, краями и областями и не способствовало подавлению тенденций конфедерализации страны.

Политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным статусом этих территорий и в конце 1992 г. начала открытую борьбу за равноправие, протекающую вне контроля центральной федеральной власти. Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы активнее оказывать влияние на центральные органы власти, и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик.

Âянваре 1993 г. Нижегородский областной Совет заявил о возможности либо провозглашения независимого государства, либо выражения недоверия российскому правительству, проводящему по отношению к области разорительную, по его мнению, полити-

ку. Архангельский же областной Совет в одностороннем порядке повысил статус области и расширил права местной власти едва ли не до уровня республики. В июле 1993 г. лидеры Екатеринбурга провозгласили создание Уральской Республики.

Свидетельством опасности распада России стали и столкновения между ингушами и осетинами, начавшиеся осенью 1992 г. из-за Пригородного района столицы Северной Осетии г. Владикавказа, населенного в основном ингушами. В связи с этим Президент Б.Н. Ельцин впервые не исключил возможности использования силовых методов для защиты территориальной целостности страны и государственных интересов.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. положило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного строительства и системы управления регионами. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Российского государства, системы государственной власти и управления.

Конституция РФ 1993 г. провозглашает Россию по форме государственного устройства не унитарным, а федеративным государством. В мире немало и тех, и других (см. табл. 2). Важно при этом, что российская модель федерализма строится с уче- том особенностей отечественного и зарубежного исторического опыта взаимоотношений Центра и регионов59. Главное классическое положение – запрет на сецессию (выход) в ней отсутствует, а провозглашаемый в ст. 5 принцип сохранения целостности государства сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано и в ранее действовавших советских конституциях.

Отсутствует в новой Конституции и второй классический принцип Федерации – запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. В результате процесса суверенизации, докатившегося до автономных республик и административно-нацио- нальных образований, объявивших себя самостоятельными субъектами, численность субъектов РФ увеличилась до 89. В их числе 21 республика, провозгласившая свой государственный суверенитет, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов (см. схему 2). При этом в Конституции заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с Центром – республики обладают бульшими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «не-

59Федеральному устройству РФ посвящена глава 3 Конституции РФ (см. приложение 1).