Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

ственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.., а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сделано в 2000–2004 гг. под руководством и по инициативе Президента РФ В.В. Путина и аппаратами полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов – как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну – стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принципов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обусловливают два противоположных типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, старым административно-командным методам управления регионами из Федерального центра, а местными сообществами – из региональных центров. Главным источником общественных изменений выступает при этом исполнительная власть. 80 субъектов Федерации «посажены Центром на бюджетно-дотационную

110 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

иглу». Лидеры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую помощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ориентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопоставленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, фактически же она минимальная. Та же модель взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдельных республиках главы муниципальных образований назначаются республиканским руководством и полностью ему под- чинены.

Другой – противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей – радикальнолиберальный. Это максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управление регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоятельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в государства в государстве, а Федерального центра – в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие общероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, которое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр нередко заигрывал с отдельными наиболее сильными в экономи- ческом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льготами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стремление расширять их самостоятельность в управлении и независимость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции – его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Широко известно особое политическое и социально-экономическое положение Москвы. Конституция Татарстана и его Договор с Федеральным центром определили статус этой республики в правовом отношении как самостоятельного государства. Де-юре независимыми являются республики Башкортостан и Соха (Якутия). Соха получила право на добычу 98 процентов российских алмазов и их продажу. Идея о

государственном обособлении нашла отражение в массовом сознании, в особенности у титульных народов. Так, из числа опрошенных представителей коренных национальностей Башкортостана, Соха, Бурятии от четверти до половины согласны с мнением, что «Россия – это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик»61.

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом плане. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, какой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого пессимистического прогноза, нельзя, однако, не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными противоречиями и проблемами государственной власти и управления, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма – следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда – возможность взаимоисключающих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации.

Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историкокультурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действительности не является таковым. Конфессиональные различия куль- турно-исторических ценностей (православно-христианских и исламских) не разделяют Россию на противоположные социокуль-

61Хенкин С. Сепаратизм в России – позади или впереди? / Pro contra. Весна. 1997. С. 11.

112 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

турные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространстве России единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок – основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать конкурентом с международными экономическими агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза каждому здравомыслящему национальному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу – прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегиональной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о необходимости и возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономи- ческих, социокультурных и политических взаимосвязей регионов.

Âсвязи с этим следует учитывать, что субъекты Российской Федерации очень сильно различаются между собой и по численности населения (от 10,4 млн чел. в г. Москве до 39,4 тыс. чел. в Таймырском (Долгано-Ненецком), 24,3 тыс. чел. в Корякском и 17,5 тыс. чел. в Эвенкийском автономных округах), площади территории и, главное, уровню их социально-экономического развития и уровню жизни населения.

Âмире нет другого федеративного государства со столь значи- тельным и дробным количеством субъектов Федерации. Управ-