Файл: torkunov_av01.doc

Надо сказать, что на Западе как в политических, так и в научных кругах в последние годы укреплялась доктрина о праве мирового сообщества на вмешательство во внутренние дела государства не только для поддержания международного мира и безопасности, но и по гуманитарным причинам (humanitarian intervention). Классическим в мировой литературе сегодня считается определение вмешательства, предложенное английским ученым Р. Винсентом: «Действия, предпринятые государством, группой внутри государства, группой государств или международной организацией, которые насильственно вторгаются во внутренние дела другого государства. Это конкретное действие, имеющее начало и завершение и направленное против властных структур государства - объекта вмешательства. Оно не обязательно законно или незаконно, но оно нарушает обычную модель международных отношений». Что же касается «вмешательства по гуманитарным причинам», то оно по практике Красного Креста определяется как «вмешательство, мотивированное гуманитарными соображениями по предотвращению и облегчению страданий людей».

Сторонники доктрины «вмешательства по гуманитарным причинам» ссылаются на исторические прецеденты. Они считают что даже в годы холодной войны отдельные государства прибегали к вмешательству, которое хотя и преследовало своекорыстные, в первую очередь военно-политические цели, но имело в конечном счете положительный гуманитарный эффект.

В качестве первого примера обычно приводится вмешательство Индии во внутренний конфликт в Восточном Пакистане в 1971 г. Подавление Исламабадом протеста восточнопакистанцев привело к масштабным жертвам среди населения, а более 9 млн. человек были вынуждены бежать в Индию. Индия ввела свои войска в Восточный Пакистан, разгромила там западнопакистанскую армию, обеспечила возвращение беженцев на родину. В результате было создано независимое государство Бангладеш. Разумеется, в действиях Индии присутствовало стремление подорвать мощь своего традиционного соперника - Пакистана и решить проблему беженцев, пребывание которых в таком количестве на территории страны создавало угрозу ее безопасности. Но и с учетом этого вмешательство Индии имело большой гуманитарный эффект. Тем не менее 105 членов Генеральной Ассамблеи ООН осудили акцию Индии как вмешательство во внутренние дела суверенного Пакистана. От более жестких репрессалий в Совете Безопасности Индию спасла угроза вето со стороны Советского Союза, который действовал исходя из геостратегических соображений.

Другим эпизодом является свержение вооруженными силами Танзании режима угандийского диктатора Иди Амина. За время правления Амина с 1971 по 1979 г. армией и силами безопасности было уничтожено около 300 тыс. граждан этой небольшой страны В 1978 г. Уганда безуспешно попыталась аннексировать часть территории Танзании. Спустя несколько месяцев после отражения агрессии и, по существу, завершения конфликта Танзания ввела свои войска в Уганду и свергла режим Амина. Танзания избежала санкций со стороны ООН, обосновав свои действия «необходимостью отражения агрессии».

По существу, и ввод вьетнамских войск в Камбоджу в конце 1978 г. имел в конечном счете существенный гуманитарный эффект, поскольку положил конец политике геноцида Пол Пота, во время правления которого было уничтожено около 2 млн. камбоджийцев. Подавляющее большинство членов ООН осудили действия Вьетнама. Китай продолжал оказывать помощь свергнутому Пол Поту, а западные страны помогали его политическим союзникам.

И в начале 90-х годов государства - члены ООН отказывались признать правомерность «вмешательства по гуманитарным причинам», предпочитая рассматривать ситуации, где явно присутствовали признаки «гуманитарной катастрофы», все же под углом зрения формулы главы VII: «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии». Именно в этой плоскости рассматривались ситуации, когда Совет Безопасности принимал решения, санкционировавшие «все необходимые меры» в отношении Ирака и Боснии, хотя ситуация с иракскими курдами и шиитами, а особенно массовые «этнические чистки» во втором случае давали все основания квалифицировать их в том числе и как «гуманитарные катастрофы». Совет Безопасности косвенно признал этот факт при учреждении Международного трибунала по преступлениям в бывшей Югославии.

Гуманитарное измерение было еще более очевидным в ситуации, которая сложилась в Сомали. В 1992 г. центральное правительство этой страны перестало существовать, борьба соперничающих группировок и просто банд мародеров, массовый голод поставили страну на грань катастрофы. Совет Безопасности принял резолюцию 751 о направлении в Сомали международного контингента (ЮНИСОМ) для обеспечения безопасной доставки продовольственной помощи населению международными гуманитарными организациями. Однако ситуация не изменилась, поскольку ЮНИСОМ не имел мандата на применение силы, и спустя некоторое время Совет Безопасности принял резолюцию 794, санкционирующую по предложению США направление в Сомали американских вооруженных сил для выполнения поставленных задач. В июне 1993 г. силы Мохамеда Айдида, возглавлявшего одну из соперничавших группировок, совершили нападение на контингент ЮНИСОМ, в результате которого погибло несколько десятков пакистанских миротворцев. Совет Безопасности принял резолюцию, санкционирующую арест и наказание ответственных за это нападение, а также эскалацию ударов американского контингента по силам Айдида. В октябре 1993 г в ходе одной из таких операций погибли 18 американских солдат и один был взят в плен. Под влиянием американского общественного мнения президент Клинтон принимает решение о выводе войск США из Сомали. Остававшемуся в стране контингенту ЮНИСОМ-2, разумеется, не удалось предотвратить дальнейшее сползание Сомали к анархии.

Травма, полученная в результате неудачи ООН в Сомали, частично объясняет фактическое бездействие перед лицом следующей гуманитарной катастрофы в Руанде, где весной 1994г. начались массовые акты взаимного уничтожения народностей тутси и хуту, в результате чего погибло около миллиона человек. Мандатом Совета Безопасности на применение «всех необходимых мер» в соответствии с резолюцией 929 воспользовалась лишь Франция, которая провела весьма ограниченную и запоздалую акцию в Руанде по защите части народности хуту, что не изменило ситуации в стране, как и присутствие там незначительного миротворческого контингента ООН (ЮНАМИР).

Особое место в операциях с санкции ООН занимает вмешательство на Гаити в 1994 г. В данном случае речь шла не столько о гуманитарной акции или поддержании международного мира и безопасности, сколько о восстановлении в правах законно избранного президента Аристида, свергнутого военной хунтой в 1991 г. Действительно, поток беженцев из Гаити в другие страны, главным образом в США, давал некоторые основания для задействования механизма главы VII, что Совет Безопасности и сделал, единогласно приняв в июле 1994г. резолюцию 940, содержащую санкцию на принятие «всех необходимых мер». Соединенным Штатам не пришлось воспользоваться полномочиями этой резолюции, поскольку за несколько часов до начала операции вторжения военная хунта сочла за благо согласиться на возвращение президента Аристида на Гаити.

Таким образом, в период с 1990 по 1995г. в деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности произошел существенный прорыв. Следует отметить следующие черты этого феномена. Во-первых, он стал возможным в результате окончания холодной войны и формирования консенсуса всех постоянных членов Совета Безопасности. Во-вторых, общественное мнение в мире и особенно в странах, которые несли основное бремя в процессе реализации таких операций, все больше поддерживало их проведение и вытекающие отсюда последствия - экономические затраты и риск жертв среди военнослужащих. Отсутствие такой готовности применительно к Сомали, Руанде и на протяжении длительного времени - к Боснии осложнило эти операции. В-третьих, хотя все операции и проводились под лозунгом защиты международного мира и безопасности, по существу, большинство из них были нацелены на противодействие гуманитарным катастрофам и даже на восстановление внутренней законности.

В то же время параллельно этому процессу начинает развиваться новая тенденция - принятие рядом западных государств решений о применении военной силы в одностороннем порядке, в обход Совета Безопасности.

Первым таким примером было установление «бесполетных зон» на севере и юге Ирака. В 1992 г., вскоре после завершения операции «Буря в пустыне», на юге Ирака восстали шииты, а на севере - курды. Режим Хусейна подавил оба выступления. Совет Безопасности в связи с этим принял резолюцию 688, в которой, в частности, требовал обеспечения беспрепятственного «доступа международных гуманитарных организаций ко всем тем, кто нуждается в помощи, во всех частях Ирака». Однако в ней не содержалось санкции на применение силы.

Тем не менее в апреле 1992 г., ссылаясь на «дух» резолюции 688, США, Великобритания, Франция и Турция объявили северные районы Ирака, где проживали курды, «безопасной зоной», в которой Ираку было запрещено размещать свои вооруженные силы, а в более широкой зоне воздушного пространства севернее 36-й параллели запрещался полет иракских самолетов. В августе аналогичная «бесполетная зона» была объявлена Соединенными Штатами южнее 32-й параллели «для защиты шиитского населения». В 1993 г. Ирак, не согласный с этими ограничениями, ввел в «бесполетные зоны» свои системы противовоздушной обороны, которые и до сегодняшнего дня подвергаются систематическим ударам со стороны ВВС США, патрулирующих эти зоны и расценивающих включение радаров иракских ПВО как попытки поразить американские самолеты. Российская Федерация неодноккратно, особенно в последнее время, указывала на незаконность установления «бесполетных зон», а следовательно, и ударов по наземным объектам в этих зонах.

В июне 1993 г. США нанесли удар крылатыми ракетами по штаб-квартире иракской разведки в Багдаде, объяснив это наличием данных о готовившемся разведслужбами Ирака покушении на бывшего президента США Буша в ходе его визита в Кувейт. В качестве юридического обоснования на этот раз было избрано право на самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН.

Наиболее серьезным последним случаем применения силы против Ирака явились масштабные ракетно-бомбовые удары США и Великобритании в январе-феврале 1998 г. В апреле 1991 г. после завершения операции «Буря в пустыне» Совет Безопасности принял резолюцию 687, обязывающую Ирак ликвидировать все программы, связанные с производством ядерного, химического, бактериологического оружия и ракет дальностью свыше 150 км. Ирак согласился с этим требованием и обязался обеспечить надлежащие условия для работы специальной комиссии, созданной МАГАТЭ под эгидой Совета Безопасности (ЮНСКОМ), которой было поручено выявлять и уничтожать материалы и оборудование, связанные с такими программами, а также вести дальнейший мониторинг с целью недопущения их возобновления. При общем удовлетворительном выполнении Ираком требований по всем четырем «досье» Багдад неоднократно затруднял работу ЮНСКОМ, скрывал данные, в частности, по бактериологическому оружию, не соглашался на допуск инспекторов на «президентские объекты». Очередной кризис возник в октябре 1997 г., когда Багдад отказался сотрудничать со спецкомиссией. Соединенные Штаты и Великобритания, ранее неоднократно угрожавшие Багдаду применением военной силы, в январе 1998 г. начали масштабную воздушную операцию против Ирака.

Первоначально в качестве обоснования своих действий Вашингтон и Лондон заявляли, что Ирак противопоставил себя «воле Объединенных Наций», как она зафиксирована в резолюции 7, поэтому они, дескать, имеют право претворить эту «волю» в жизнь военными средствами. Но преобладающая среди юристов точка зрения заключается в том, что даже если имеет место нарушение условий обязывающей резолюции Совета Безопасности, требуется конкретное решение этого органа для применения силы. А такового не было.

В последующем Лондон и Вашингтон придерживались уже другой линии обоснования, квалифицируя отказ Багдада сотрудничать с ЮНСКОМ как «материальное нарушение» условий прекращения огня, ссылаясь при этом на Венскую конвенцию о праве договоров. Это, по их мнению, давало право реактивировать полномочия резолюции 678, первоначально санкционировавшей в 1990 г. применение силы против Ирака. Но многие юристы-международники не согласны и с таким, более изощренным толкованием и настаивают на том, что каждая операция по применению силы в новых условиях все же требует отдельного решения Совета Безопасности. Российская Федерация отвергала угрозу применения силы против Ирака до операции 1998 г. и решительно осудила применение силы после ее начала.

Что же касается операции против Союзной Республики Югославии в марте 1999 г., то НАТО решила вообще выйти за рамки ООН и приняла решение о вмешательстве самостоятельно, ссылаясь на необходимость предотвращения «гуманитарной катастрофы». СРЮ квалифицировала эти действия как неприкрытую агрессию. Российская Федерация внесла на заседание Совета Безопасности проект резолюции, осуждающей одностороннее применение военной силы в нарушение Устава ООН. В Совете Безопасности ее поддержали Китай и Намибия. Однако 12 других членов Совета Безопасности, в том числе и три постоянных члена - Великобритания, Соединенные Штаты и Франция, отклонили проект. Их поддержало довольно большое число западных государств - членов НАТО и не входящих в эту организацию, в том числе Япония, ряд членов СНГ, по существу, согласившихся таким образом с прецедентом обхода Устава ООН.

Итак, в связи с последним балканским конфликтом возникают два принципиальных вопроса.

Первый: является ли «гуманитарная катастрофа» основанием для вмешательства во внутренние дела суверенного государства?

Второй: вправе ли какая-либо организация или отдельное государство принимать решение о вмешательстве во внутренние дела суверенного государства иначе, чем в соответствии со статьей 51 или главой VIIУстава ООН?