ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 24.08.2024
Просмотров: 760
Скачиваний: 0
<2> Термин "жилищное право" следует рассматривать в качестве условного понятия - не вполне точного, но широко используемого синонима категории "жилищное законодательство", - поскольку, будучи комплексным "правовым образованием", т.е. определенной совокупностью разнородных правовых институтов и норм, оно не занимает какого-либо самостоятельного места ни в общей системе права, ни в системе отдельных составляющих его правовых отраслей. Вместе с тем принято считать, что оно охватывает не только нормативные акты, но и отдельные институты и нормы различных отраслей права.
Жилищное законодательство в нашей стране в начале 80-х годов прошлого века впервые подверглось самостоятельной кодификации. В это время в Союзе ССР были приняты специальные Основы жилищного законодательства, а в союзных республиках - жилищные кодексы. При переходе к рыночной экономике правовое регулирование жилищных отношений подверглось кардинальным изменениям. Основополагающую роль в жилищном законодательстве переходного периода сыграл Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который вместе с частично сохранявшим юридическую силу Жилищным кодексом РСФСР 1983 г. действовал до 1 марта 2005 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 15.
В настоящее время осуществлена вторая отечественная кодификация жилищного законодательства, которая ознаменовалась принятием в конце 2004 г. нового Жилищного кодекса РФ, ставшего его главным актом (ч. 2 ст. 5 ЖК). Нормы жилищного законодательства содержатся также в некоторых других федеральных законах, а также в изданных в соответствии с ними подзаконных нормативных актах: указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) <1>. Поскольку жилищное законодательство является сферой совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (пп. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и ч. 1 ст. 5 ЖК), в его состав включаются соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 ЖК). В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в нормативных актах различного уровня, применению подлежат нормы Жилищного кодекса (ч. 8 ст. 5 ЖК), на основании и в соответствии с которыми издаются и действуют все другие правила жилищного законодательства. Эти положения обеспечивают главенствующую, системообразующую роль ЖК в регулировании жилищных отношений.
--------------------------------
<1> Не относятся к числу источников права и потому не включаются в состав жилищного законодательства руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, а также сохранившие силу разъяснения Пленума Верховного Суда СССР по вопросам применения норм жилищного законодательства. Несомненно, однако, их большое влияние на правоприменительную практику, обеспечение единообразного понимания правовых норм. Особое место занимают также не относящиеся к числу актов жилищного законодательства постановления Конституционного Суда РФ, в том числе признававшие не соответствующими Конституции РФ и тем самым лишившие юридической силы отдельные нормы ранее действовавших актов жилищного законодательства, активно способствуя его развитию и приведению в соответствие с основополагающими конституционно-правовыми установлениями (подробнее о роли судебной практики см. § 1 гл. 4 т. I настоящего учебника).
Вместе с тем нормы о вещных правах на жилые помещения и общие нормы о договоре найма жилого помещения, а также правила об основных его разновидностях - договорах социального и коммерческого найма жилья - содержатся и в Гражданском кодексе (гл. гл. 18 и 35). Кроме того, на все отношения жилищного найма как на гражданско-правовые обязательственные отношения распространяются общие правила ГК, в том числе общие положения об обязательствах и договорах (а на вещные отношения по поводу жилья - общие положения о вещных правах). Гражданское законодательство также регулирует отношения, связанные с распоряжением жилыми помещениями путем совершения гражданско-правовых сделок (куплипродажи, мены, дарения, ренты и пожизненного содержания, аренды, завещания и др.).
При этом гражданское законодательство является предметом исключительной федеральной компетенции (пп. "о" ст. 71 Конституции РФ и п. 1 ст. 3 ГК), тогда как жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Из этого следует, что нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере жилищного законодательства могут касаться лишь публично-правовых отношений, возникающих в жилищной сфере, и не должны затрагивать гражданско-правовых жилищных отношений (как
вещных и корпоративных, так и обязательственных), связанных с непосредственным удовлетворением жилищных потребностей граждан. Более того, в силу изложенного даже урегулированные непосредственно ЖК отношения социального найма и найма специализированных жилых помещений, а также отношения по пользованию жильем членами жилищных кооперативов тоже не могут стать предметом правового регулирования субъектов РФ и (или) органов местного самоуправления <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография П.В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации).
<1> Вопреки высказанному в литературе мнению (см.: Крашенинников П.В. Жилищное право. 3-е изд. М., 2004. С. 93) любые обязательства, включая жилищные, будучи гражданско-правовыми отношениями, попадают в сферу действия гражданского, т.е. исключительно федерального законодательства. Предметом правового регулирования субъектов РФ здесь может стать лишь определение административно-правовых предпосылок заключения договора социального найма либо некоторых его условий, также определяемых в публично-правовом порядке (например, размера предоставляемого жилья и оплаты за него и коммунальные услуги), но не любые права и обязанности сторон данного обязательства.
Таким образом, несмотря на отсутствие специального законодательного разделения компетенции в данной области между Российской Федерацией и ее субъектами, можно сделать вывод о том, что наиболее важная часть жилищных отношений регулируется федеральным гражданским и жилищным законодательством.
Что же касается соотношения жилищного и гражданского законодательства, то следует иметь в виду, что "в чистом виде" акты жилищного законодательства практически не существуют. Например, ЖК содержит большое число гражданско-правовых по своей юридической природе норм, посвященных вещным правам на жилые помещения, а также регулированию отношений жилищного найма и статусу жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья и их членов, т.е. гражданско-правовым вещным, обязательственным и корпоративным отношениям. Многие законы и иные нормативные акты в данной сфере "с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства" <1>.
--------------------------------
<1> Толстой Ю.К. Жилищное право. М., 1996. С. 17.
Можно сказать, что к жилищному законодательству относятся все нормы законов и иных нормативных правовых актов, связанные с регулированием жилищных отношений, за исключением тех, которые прямо отнесены законом к гражданскому законодательству либо соответствуют признакам предмета гражданско-правового регулирования (например, правила о порядке и условиях совершения сделок по распоряжению жильем). Таким образом, характеризуя понятие жилищного законодательства, правильнее говорить не только о законах и иных нормативных правовых актах жилищного законодательства, но также и о нормах этого законодательства, в том числе содержащихся в законах и иных правовых актах гражданского законодательства <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 2 т. Том II. Полутом 1" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).
<1> Изложенные выводы о составе и характере жилищного законодательства сделаны С.М. Корнеевым в предыдущем издании настоящего учебника (см.: Гражданское право: Учебник. В 2 т. 2-е изд. Т. 2. Полутом 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1999. С. 437).
4. Жилищные фонды
Основополагающей категорией жилищного законодательства является понятие жилищного фонда как совокупности всех находящихся на территории страны жилых помещений (ч. 1 ст. 19 ЖК). При этом под жилым помещением закон понимает:
-жилой дом (индивидуально-определенное здание, предназначенное для удовлетворения жилищных потребностей граждан) или его самостоятельно используемую (обособленную) часть;
-квартиру (структурно-обособленное помещение в многоквартирном доме, состоящее из одной или нескольких комнат и вспомогательных помещений) или ее часть;
- комнату, т.е. часть жилого дома или квартиры, предназначенную для непосредственного проживания граждан (ст. 16 ЖК).
Если какой-либо имущественный объект не соответствует данному понятию жилого помещения (жилого дома, квартиры или комнаты), то даже при его фактическом использовании для проживания граждан не могут сложиться гражданско-правовые жилищные отношения, в том числе жилищные обязательства. Такие отношения и регулируются поэтому общими нормами гражданского права о договоре аренды, а не о договорах жилищного найма.
Жилищный фонд Российской Федерации составляет единую структуру, включающую все жилые помещения, находящиеся на ее территории и предназначенные для постоянного проживания независимо от того, кто является их собственником, и независимо от стоимости, размеров и т.п. Жилищный фонд - важнейшее национальное достояние, в умножении и сохранности которого заинтересовано все общество. В составе жилищного фонда в таком широком понимании законодательство выделяет отдельные составные части, которые также именуются жилищными фондами. Они представляют собой совокупности жилых помещений, отличающихся определенным порядком формирования, целевым назначением, правилами использования и другими характеристиками, создающими для каждой из них свой, самостоятельный правовой режим.
Жилищные фонды классифицируются законом по двум основным признакам: принадлежности к одной из предусмотренных законом форм собственности и в зависимости от целей (форм) использования жилых помещений <1>, поскольку ими в основном и определяются особенности правового режима указанных помещений.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография П.В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации).
<1> См.: Крашенинников П.В. Российское жилищное законодательство. М., 1996. С. 17; Он же. Жилищное право. С. 28 - 30.
В зависимости от форм собственности жилищный фонд подразделяется на следующие три
вида:
-частный жилищный фонд;
-государственный жилищный фонд;
-муниципальный жилищный фонд (ч. 2 ст. 19 ЖК).
Частный жилищный фонд является совокупностью жилых помещений, принадлежащих на праве собственности, во-первых, гражданам (индивидуальные жилые дома; квартиры, приобретенные в порядке приватизации, путем покупки и других сделок; квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, если член кооператива полностью выплатил паевой взнос, и т.д.); во-вторых, юридическим лицам (построенные или приобретенные за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных и жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченными паевыми взносами), включая жилые помещения, принадлежащие на праве собственности общественным организациям.
В состав государственного жилищного фонда входят жилые помещения, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (и составляющие жилищный фонд Российской Федерации) или ее субъектам (составляющие жилищный фонд отдельных субъектов Российской Федерации). Такие жилые помещения обычно находятся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий или учреждений (т.е. включаются в категорию "распределенного государственного имущества" в соответствии с п. 4 ст. 214 ГК).
Ранее в законодательстве широко употреблялось понятие "ведомственный жилищный фонд". Он являлся частью государственного жилищного фонда и состоял из домов (жилых помещений), предназначенных для удовлетворения жилищных потребностей работников отдельных государственных предприятий или учреждений, за которыми составляющие его жилые помещения закреплялись на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. Действующим жилищным законодательством это понятие заменено категорией "специализированный жилищный фонд" (пп. 2 ч. 3 ст. 19 ЖК), жилые помещения которого тоже входят в состав государственного и муниципального жилищных фондов.
Муниципальный жилищный фонд состоит из жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Он включает в себя и жилые помещения, находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий или учреждений. Муниципальный жилищный фонд предназначен для удовлетворения жилищных потребностей населения данного административно-территориального образования и работников принадлежащих ему предприятий и учреждений.
В зависимости от целей использования жилых помещений в составе жилищного фонда выделяются:
-жилищный фонд социального использования;
-специализированный жилищный фонд;
-индивидуальный жилищный фонд;
-жилищный фонд коммерческого использования (ч. 3 ст. 19 ЖК).
К жилищному фонду социального использования относится совокупность тех жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, которые предоставляются гражданам по договорам социального найма. Отдельным категориям граждан жилые помещения из государственного и муниципального жилищных фондов предоставляются по договорам найма специализированного жилого помещения или по договорам безвозмездного пользования (ч. 1 ст. 99 ЖК). Совокупность таких жилых помещений составляет специализированный жилищный фонд. Как специализированный жилищный фонд, так и жилищный фонд социального назначения состоят из жилых помещений, в свою очередь находящихся только в составе государственного и муниципального жилищных фондов.
Индивидуальный жилищный фонд включает в себя, во-первых, жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, использующих их для своего проживания, проживания членов своей семьи, а также других граждан на условиях безвозмездного пользования (ср. п. 2 ст. 288 ГК); во-вторых, жилые помещения, находящиеся в собственности юридических лиц, также используемые ими для проживания граждан на условиях безвозмездного пользования. Таким образом, индивидуальный жилищный фонд составляют жилые помещения, находящиеся в составе только частного жилищного фонда.
Жилищный фонд коммерческого использования составляют жилые помещения, которые предоставляются их собственниками, во-первых, гражданам на условиях возмездного пользования (т.е. на коммерческих договорных условиях), включая договоры коммерческого найма и иные договоры; во-вторых, гражданам и юридическим лицам (последние в соответствии с п. 2 ст. 671 ГК вправе использовать их исключительно для проживания граждан) - по договорам аренды и иным договорам либо также на ограниченном вещном праве. Жилые помещения в данном случае могут принадлежать частному лицу или относиться к государственному либо муниципальному жилищному фонду.
Использование гражданами для проживания жилых помещений, находящихся в жилищном фонде социального использования или в специализированном жилищном фонде, юридически оформляется с помощью договорных жилищных обязательств. При использовании гражданами для этих же целей жилых помещений, отнесенных к индивидуальному жилищному фонду или к жилищному фонду коммерческого использования, наряду с договорными обязательственными отношениями, основанными на нормах жилищного законодательства, появляются и гражданскоправовые вещные отношения (по реализации своих прав собственниками жилых помещений и субъектами ограниченных вещных прав на них). Это обстоятельство необходимо иметь в виду, поскольку право собственности и другие вещные права на жилые помещения, а также ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимость, тогда как для обязательственных жилищных прав такой регистрации не требуется.
Вместе с тем жилищный фонд России независимо от принадлежности составляющих его жилых помещений подлежит государственному учету в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 4 ст. 19 ЖК). Такой учет включает в себя проведение технического учета жилищного фонда, в том числе его техническую инвентаризацию и паспортизацию всех жилых помещений, предоставляющую возможность получения точной и подробной информации о конкретном жилом помещении и его соответствии установленным требованиям.
Кроме того, государственный учет жилищного фонда имеет важное юридическое значение. Если помещение не учтено в составе жилищного фонда, на него не распространяется правовой режим жилого помещения, а к отношениям, возникшим по поводу его использования, не могут применяться нормы жилищного законодательства (например, правила о правах членов семьи основного пользователя, о выселении и т.д.). Вместе с тем закон предусматривает возможность перевода жилого помещения в нежилое и наоборот - нежилого помещения в жилое - с соответствующим изменением его правового режима (ст. ст. 22, 23 ЖК, п. 3 ст. 288 ГК). Решение об этом по заявлению собственника помещения принимает орган местного самоуправления.
§ 2. Договоры найма жилого помещения как гражданско-правовая форма удовлетворения жилищной потребности
1. Гражданско-правовые формы удовлетворения жилищной потребности
Действующее жилищное законодательство закрепляет в качестве одного из своих принципов право граждан на свободный выбор жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных законных основаниях (ч. 4 ст. 1 ЖК). Иначе говоря, законом предусматривается разнообразие правовых форм удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей и их свобода в выборе одной из этих форм.
Главной формой удовлетворения жилищной потребности граждан в условиях рыночной экономики становится приобретение жилища в частную собственность, причем без ограничения его количества, размеров и стоимости (п. 2 ст. 213 ГК). Право собственности на жилище может возникать по разным юридическим основаниям. Прежде всего это - жилищное строительство: право собственности согласно ст. 219 ГК возникает "на вновь создаваемое недвижимое имущество" (т.е. первоначальным способом), в том числе на жилые помещения, которые прямо отнесены законом к недвижимости (ч. 2 ст. 15 ЖК). В связи с этим право собственности на жилье подлежит государственной регистрации (ст. 18 ЖК) и возникает с момента такой регистрации <1>. Право собственности на жилище граждане приобретают и путем совершения различных гражданско-правовых сделок (производными способами): купли-продажи недвижимости (жилья), в том числе с получением для этих целей кредита или целевого займа под залог построенного жилья (т.е. обеспечиваемого ипотекой), а также целевых государственных и муниципальных субсидий, его мены, дарения, ренты и пожизненного содержания с иждивением, а также принятия наследства в виде жилого помещения <2>.
--------------------------------
<1> Другим первоначальным способом приобретения права собственности на жилое помещение может стать истечение срока приобретательной давности в отношении владения жильем по правилам ст. 234 ГК. Для оформления права собственности в этом случае требуется соответствующее судебное решение и последующая государственная регистрация возникшего права.
КонсультантПлюс: примечание.
Монография П.В. Крашенинникова "Жилищное право" включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2005 (издание четвертое, переработанное и дополненное с учетом нового Жилищного кодекса Российской Федерации).
<2> Подробнее об этом см., например: Крашенинников П.В. Жилищное право. С. 235.
Важным основанием приобретения гражданами жилья в частную собственность стала приватизация занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, осуществляемая с 1991 г. до конца 2006 г. Она представляет собой бесплатную передачу гражданам занимаемых ими на основе договора найма жилых помещений в домах указанного жилищного фонда <1>. Передача жилья в собственность граждан в порядке приватизации оформляется договором передачи, который заключает местная администрация, предприятие или учреждение с гражданином, получающим жилое помещение в собственность. Право собственности на приобретенное жилое помещение возникает у гражданина с момента регистрации договора. Одним из принципов бесплатной приватизации жилья наряду с ее добровольностью стала однократность: гражданин, получивший жилье в собственность в порядке приватизации, не вправе в дальнейшем приватизировать другое жилье, полученное им в государственном или муниципальном жилищном фонде (это ограничение не касалось членов семьи такого гражданина, не ставших собственниками или сособственниками приватизированного жилья и потому сохранивших право на приватизацию <2>).
--------------------------------
<1> В 1990 - 1991 гг. приватизация жилья допускалась только в форме его выкупа, т.е. на условиях полной или частичной оплаты. В 1992 г. была провозглашена бесплатная передача жилья в собственность занимавших его граждан, однако сохранилась и возможность приобретения ими жилья в домах государственного и муниципального жилищных фондов в собственность за плату, что также следует считать разновидностью его приватизации. С 1 марта 2005 г. приватизация жилья вновь стала возмездной (возможность его бесплатной приватизации сохранена лишь для тех граждан, которые получили жилье по договорам социального найма до этой даты).
<2> См.: п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // БВС РФ. 1993. N 11.
Вместе с тем с 2002 г. появилась возможность "реприватизации жилья", т.е. возвращения его в публичную собственность и заключения с проживающими в нем гражданами договора жилищного (социального) найма.