Файл: Местное самоуправление (Основные понятия местного самоуправления в системе гражданского права).pdf

Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти оценивается неоднозначно: в первую очередь, провозглашается, что органы местного самоуправления в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, однако в то же время действия органов местного самоуправления ограничиваются компетенцией органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ [20].

Поэтому со стороны государства важно предусмотреть механизмы самоограничения, которые могли бы укрепить самостоятельность местного самоуправления, препятствуя повсеместному вмешательству федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в дела местного значения [34].

Взаимодействие как особенно эффективная форма взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления раскрывается через следующие юридические механизмы самоограничения государственной власти: правовые основания взаимодействия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; фактические отношения, складывающиеся межу региональным и муниципальным уровнями публичной власти; система правовых гарантий взаимодействия [20].

Установление баланса власти внутри субъектов Российской Федерации, обеспечение разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также определение их сфер взаимодействия провозглашались в качестве целей масштабной реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].

Однако реформа, которая продолжается уже более десятилетия не только не разрешила намеченные проблемы, но и, в некоторой степени, усугубила существовавшие противоречия в сфере взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов. Укрепились позиции государственной власти в разрешении вопросов местного значения, что подтверждается централизацией правового регулирования, приводящей к постепенной дестабилизацией местного самоуправления [38].

Так, спорной формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является совместная (конкурирующая) компетенция органов государственной власти субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления. Исходя из ст. 76 Конституции РФ, определяющей предметы ведения, субъекты Федерации имеют общую сферу ведения только с Российской Федерацией. Муниципальные образования, исходя из текста указанной статьи, имеют исключительную сферу ведения, которая не пересекается с компетенцией государственных органов субъектов федерации. Конечно, в действительности такие области совместного ведения существуют. Действующее законодательство содержит ряд норм, по которым немалая часть общественных отношений регулируется совместно субъектами Федерации и муниципальными образованиями, при условии непротиворечия правовых актов муниципальных образований актам субъектов Федерации [17].

---

Фактически в совместном ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находится региональный законодательный процесс в части осуществления органами местного самоуправления их права законодательной инициативы. Ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе наряду с иными субъектами принадлежит представительному органу местного самоуправления [2]. Данное право часто дублируется в уставах (законах) субъектов Российской Федерации, а в некоторых региональных уставах право законодательной инициативы предоставляется также главе муниципального образования. Вследствие такого положения не лишним было бы предусмотреть в региональных уставах правило, устанавливающее порядок представления положительного заключения главы муниципального образования в случае внесения законодательной инициативы представительным органом муниципального образования, а при внесении главой муниципального образования – заключение представительного органа муниципального образования об одобрении проекта закона [11].

Согласно ст.66 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований» [2]. В этой связи одной из форм реализации законодательной инициативы является возможность участия представителей совета муниципальных образований в подготовке и обсуждении законопроектов субъектов Федерации.

К сожалению, императивная форма создания советов муниципальных образований вытеснила из активного правового поля независимые межмуниципальные ассоциаций, что нельзя оценить положительно, поскольку функционирование таких советов преимущественно осуществляется под негласным контролем высших должностных лиц субъектов Федерации [39].

Региональные советы не зарекомендовали себя как выразители мнения местного населения, т.к. основная их функция на практике была сведена к донесению и закреплению позиций региональных властей на уровень муниципальных образований, что, безусловно, свидетельствует о потере независимости местного уровня власти [18].

Федеральным законом от 08.11.2007 № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» была введена норма, согласно которой «муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации» [24], что породило еще одну форму взаимодействия региональной и местной власти.

---

До учреждения федерального регистра органы государственной власти субъектов РФ регистрировали исключительно уставы муниципальных образований путем их внесения в государственный реестр уставов муниципальных образований. Органом государственной власти, уполномоченным на ведение и методическое обеспечение федерального регистра, является Министерство юстиции Российской Федерации. Ведение региональных регистров производится в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормативными актами субъектов РФ устанавливается порядок организации и ведения муниципальных нормативных правовых актов, а также административная ответственность за непредставление муниципальных актов в уполномоченный орган по ведению регистра в соответствии с законодательством [20]. Введение данной нормы было призвано обеспечить контроль со стороны субъекта федерации за соответствием муниципальных нормативных правовых Конституции Российской Федерации и федеральным законам, чем была увеличена сфера вмешательства государственной власти в деятельность представительных органов местного самоуправления [26].

Участие представительного органа государственной власти субъекта Федерации в формировании органов местного самоуправления также является специфической формой взаимодействия представительных органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ. Ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ определяет порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ст. 37 была дополнена положением, согласно которому «в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» [2].

В целом оценивая значение Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ А.А. Сорокин пишет, что данный закон создал легальную основу непосредственного вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в процесс формирования органов местного самоуправления. Субъекты Федерации теперь вправе по своему усмотрению принимать решения по перераспределению полномочий между региональными и муниципальными властями, регулировать общие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также, что наиболее значимо, определять способ замещения должности главы муниципального образования. Иными словами, субъекты наделяются по отношению к муниципалитетам на соответствующей территории легитимизирующими полномочиями. В результате, муниципальная власть фактически была встроена в систему органов государственной власти, что, по мнению некоторых ученых, нарушает предписание ст. 12 Конституции РФ, согласно которой «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [34].

---

Здесь нужно отметить, что ст.12 Конституции явно не выражает, что местное самоуправление полностью независимо от государства и что его самостоятельность носит абсолютный характер [1]. Самостоятельность местного самоуправления должна пониматься как действительная его способность осуществлять муниципальную деятельность под свою ответственность, а также как способность реализовать принадлежащие местному самоуправлению как элементу российской государственности публично-правовые функции в тех правовых формах и за счет таких ресурсов, которые муниципальная власть определяет самостоятельно, но в установленных федеральным законодательством рамках. В этой связи охранительное понимание самостоятельности местного самоуправления как запрета определяющего участия органов государственной власти (органов государственной власти субъекта РФ) в формировании органов местного самоуправления, а также как замещение органами государственной власти органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения является ошибочным [19].

Местное самоуправление необходимо считать одним из уровней публичной власти, который имеет как государственные, так и общественные признаки. В ряде решений Конституционного Суда РФ публичная власть определяется как родовое понятие относительно всех территориальных уровней организации населения в Российской Федерации. Поэтому государственную власть и местное самоуправление следует признать составными частями публичной власти, которые обособлены друг от друга, но функционально взаимодействуют для эффективного решения вопросов местного значения. Следовательно, реформа местного самоуправления с намеченной тенденцией встраивания местного самоуправления в систему государственных органов путем реализации делегированных государственных полномочий возможна и без изменения Конституции РФ [23].

Однако ликвидация законом процедуры прямых выборов глав муниципальных образований привела к явному подчинению органов местного самоуправления органам государственной власти, что подтверждается формальным порядком назначения конкурсной комиссией сити-менеджеров, которые фактически назначаются губернатором [36].

Таким образом, общая тенденция внедрения органов местного самоуправления в систему государственных органов фактически привела к встраиванию главы администраций муниципалитетов в вертикаль государственной исполнительной власти. Показательным является пример с Самарской областью, в которой «не осталось прямых выборов главы ни в одном городе областного значения (из десяти), ни в одном сельском районе (из 27), а также в областном центре - Самаре и городе-мегаполисе Тольятти, можно сделать вывод: Самарская область стала «образцовым» субъектом Российской Федерации, в котором полностью ликвидирован такой институт демократии, как прямые выборы главы муниципального образования» [26, с. 25].

---

Сокращение выборности, подкрепленное повсеместным насаждением контрактной модели избрания главы муниципального образования, применение которой предполагает паритетное участие в конкурсной комиссии по отбору кандидатов представителей от главы субъекта Федерации и представительного органа муниципального образования, поставило вопрос о выполнимости целей муниципальной реформы.

Думается, что применительно ко всем муниципальным образованиям, независимо от их публично-территориальной организации, более демократично предусмотреть альтернативные варианты порядка замещения муниципальных должностей, включая прямые выборы населением, поскольку регулирующее воздействие субъектов Федерации на местное самоуправление не должно умалять установленного Конституцией требования обеспечения участия населения в определении структуры органов местного самоуправления. Иными словами, право органов государственной власти субъекта устанавливать модель местного самоуправления не согласуется с правом населения муниципального образования самому определять способ замещения муниципальных должностей [19].

Одним из оснований отказа от прямых выборов глав муниципальных образований признавалось несовершенство института выборов, но расчет на то, что непрямые выборы на муниципальные должности под контролем региональной власти способны исключить электоральные ошибки представляется крайне непродуманным, направленным исключительно на краткосрочную перспективу. Расширение регулятивных полномочий субъектов Федерации не способно гарантировать эффективность муниципальных выборов, оно приводит исключительно к укреплению зависимости муниципальных органов от региональной власти и к постепенному встраиванию местного самоуправления в систему государственно-бюрократических отношений [11].

К сожалению, на сегодняшний день констатируется дестабилизация политической системы местного самоуправления, промежуточные итоги реформы местного самоуправления так и не привели к достижению разумного политического баланса, который учитывал бы различия интересов субъекта и муниципалитета [38].

Таким образом, во второй главе было проведено исследование специфики деятельности государственных и муниципальных органов РФ, в рамках которого были рассмотрены понятие и принципы деятельности органов местного самоуправления, а также взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления составляют важнейшую составную часть его системы, это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. В общей сложности можно выделить до полусотни принципов местного самоуправления. К ним относятся и такие принципы, как коллегиальность, плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, равноправие, двойное подчинение, равноправие муниципальной собственности и т.п.

---