Файл: Особенности федерализма в России.pdf

Исследование федерализма традиционными методами мало результативно, поскольку не позволяет охватить все стороны его организации и функционирования. Для формирования концепта «федерализм», раскрытия сущности федерализма, целесообразно применить институциональный подход. Федерализм – это сложный структурированный политический институт^[20].

Структура данного политического института: многоуровневая государственная власть, федеративные отношения, политико-правовая основа, ресурсы власти, коммуникативные подсистемы (государственный аппарат, государственное управление, федеративная политическая культура, политические технологии). Как видно, структурные элементы – это совокупность внутренне единых и в то же время качественно отличных друг от друга и соотносимых между собой систем, образующих политическое целостное явление^[21].

Выводы

Федерализм – это базовый политический институт организации и функционирования на политико-правовой основе единой многоуровневой государственной власти посредством механизмов государственного управления через государственный аппарат, использующий ресурсы власти для создания и укрепления федеративных отношений и социального порядка в целях всестороннего развития субъектов федерации, сохранения единство государства и его территориальную целостность. Предложенный взгляд на федерализм, позволяет отделить федерализм от других близких категорий, и в частности от понятия «государственное управление», «технологии политического управления», что очень важно для дальнейшего развития теории федерализма и публичной политики.

Федерализм, благодаря властным организующим началам, может разделить унитарное государство на составляющие части, либо объединить ранее суверенные государства в единое федеративное (союзное) государство. Ценность федерализма в том, что он один из способов обеспечения единства государства. Закрепляя суверенитет за союзным государством, федерализм превращается в средство социально-политической стабильности, обеспечивая целостность территории государства. Федерализм оставляет за субъектами федерации право на самодостаточность, закрепленную в полномочиях органов власти федерального Центра и органов власти субъектов федерации. Утверждая равноправие народов, субъектов федерации, вошедших в состав федерации, федерализм становится необходимым условием решения национальных проблем в полинациональных федерациях. Федерализм своей организацией преследует демократизацию общества и государства.

Глава 2. Современное состояние и проблемы федеративных отношений в Российской Федерации

2.1.Эволюция федеративных отношений в Российской Федерации

Под федеративными отношениями принято понимать форму децентрализации государственной власти федеративного государства, в рамках которой происходит разграничение полномочий между органами государственной власти России и органами власти регионов РФ.

За более чем двадцатилетнюю историю своего существования федеративные отношения в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Так, субъекты РФ приобрели опыт в повышении самостоятельности, а также были выработаны адекватные новой эпохе формы сотрудничества регионов с федеральным центром.

С 1990-х гг. идо наших дней федеративные отношения постоянно модифицировались. В процессе разработки конституционно-правовых основ федеративного правового развития Российской Федерации происходило совершенствование и федеративных отношений. Необходимо подчеркнуть, что в последнее время взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации складывались в рамках укрепления вертикали власти.

В целом, можно выделить три основных этапа эволюции федеративных отношений в Российской Федерации

1. 1990-1993 гг. - политико-трансформационный этап;

2. 1993-2000 гг. – конституционно-договорный этап;

3. 2000 - по настоящее время – этап стабилизации и укрепления государственной власти.

В рамках политико-трансформационного этапа был совершен переход от советской государственности к правовым нормам и институтам Российской Федерации. Главные политико-правовые конструкции, которые ускорили завершение транзита от советской системы к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления, это Декларация о суверенитете РСФСР (1990 г.), Федеративные договоры (1992 г.) и принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ^[22].

После принятия Декларации о суверенитет РСФСР в 1990 г. некоторые регионы Российской Федерации заявили о желании выйти из состава федерации или повысить свой статус, чтобы получить большую политическую и экономическую самостоятельность. Кроме того, постепенно баланс сил в отношениях федерального центра и регионов сдвигался именно в пользу регионов. Несмотря на это, федеральным центром были предприняты серьезные меры для стабилизации ситуации в государстве. Началась активно реформироваться исполнительная вертикаль власти, что выразилось в ее централизации и подчинении непосредственно Президенту Российской Федерации. Так, в 1991 г. для координирования взаимодействия федеральных и региональных органов власти был создан институт представителей Президента в регионах РФ. Однако эффективность деятельности полномочных представителей на этом этапе была крайне низкой. Например, в Свердловской области в это время полпредом был Б. Б. Машков, полномочия которого были жестко ограничены, а доверие Б. Н. Ельцина к нему – сомнительным.

В качестве некоего компромисса между федеральным центром и региональной властью, который бы помог сохранить ряд регионов в составе РФ и стабильность в государстве, выступили Федеративные договоры от 31 марта 1992 г., разграничившие предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов.

Характерной чертой политико-трансформационного этапа стали центробежные тенденции, которые проявились в стремлении ряда республик РФ выйти из состава федерации. События, связанные с подписанием в 1992 г. Федеративных договоров, а именно провозглашение Татарстана и Чечни себя суверенными государствами, подтолкнули ряд областей всерьез задуматься о провозглашении себя республиками.

В 1993 г. ситуация в российском государстве оставалась крайне напряженной. Интенсивно продолжал обостряться конфликт между исполнительной властью в лице президента Б. Н. Ельцина и законодательной в лице А. Б. Руцкого. Россия стояла перед угрозой гражданской войны и паралича всех уровней власти.

Воспользовавшись удачным моментом, Э. Э. Россель, бывший в то время главой администрации Свердловской области, предпринял попытку повысить статус Свердловской области за счет преобразования ее в Уральскую республику, которая стала бы новым субъектом в составе федерации, но обладала гораздо большей экономической и политической самостоятельностью, чем Свердловская область. Предполагалось, что в Уральскую республику помимо Свердловской области войдут Челябинская, Пермская, Оренбургская и Курганская области, главы который 14 сентября 1993 г. в Екатеринбурге подписали заявление о намерении участвовать в разработке общей экономической модели регионов Урала. В рамках создания Уральской республики была разработана и утверждена 27 октября 1993 г. Конституция, которая вступила в силу 31 октября. Э. Э. Россель скромно провозгласил себя губернатором республики указом № 1. Первоначально федеральный центр в силу объективных обстоятельств не обратил должного внимания на «уральские» события. Однако уже 9 ноября с Уральской республикой было покончено благодаря указу Б. Н. Ельцина № 1874 о роспуске Свердловского областного совета. 10 ноября за превышение должностных полномочий указом Президента РФ № 189 был освобожден от должности главы администрации Э. Э. Россель.

Таким образом, федеральный центр, стремясь сохранить контроль сохранить над всеми регионами, пошел на уступки немногочисленным национальным республикам, но не был готов предоставить большую самостоятельность другим субъектам РФ, так как это бы уже угрожало существованию единовластия центр а и российской государственности в целом. К тому же, провозглашение области преимущественно с русским населением республикой выступило бы катализатором распада России.

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало логичным
завершением политико-трансформационного этапа и началом нового этапа - конституционно-договорного.

Во время второго этапа развитие федеративных отношений носило конституционно-договорной характер. В рамках конституционно-договорного этапа происходила дальнейшая суверенизация республик и других субъектов федерации и регионализация российского государства, сопровождающиеся возрастанием проблем, характерных для конституционно-договорных федераций. В это время шел процесс обострения политической ситуации в Российской Федерации. В политическом процессе значимую роль приобретала конфедеративная составляющая.

Принятие Конституции РФ в 1993 г. обозначило рамки для взаимоотношений федерального центра и органов власти субъектов РФ. Кроме того, в статье 5 пункте 1 Конституции отмечается, что все субъекты РФ равноправны. Добавление данного положения было продиктовано необходимостью не допустить повторения ситуаций, подобных истории с Уральской республикой, в других регионах. Однако законодательное регулирование взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти было несовершенным. Так, для стабилизации ситуации в стране все еще слабый федеральный центр вынужден был пойти на уступки наиболее влиятельным в политическом смысле регионам РФ. Регионам было позволено самим выбирать губернаторов и самостоятельно решать многие внутренние вопросы, а также выстраивать взаимодействия с федеральной властью.

После принятия в 1995 г. закона, согласно которому все главы субъектов Российской Федерации должны были избираться населением в рамках прямого, равного и тайного голосования, во многих субъектах Федерации прошли выборы губернаторов, и, как следствие, регионам удалось добиться значительной независимости от федерального центра. Это послужило поводов для новой волны децентрализации.

Определенная разбалансированность федеративных отношений между федеральным центром и регионами стала благодатной почвой для заключения двухсторонних договоров и соглашений между ними. Таким образом, в некоторой мере было компенсировано несовершенство законодательных основ федеративных отношений, снято напряжение и обеспечен определенный уровень стабильности во взаимодействии федеральных и региональных органов государственной власти. Но наряду с этим, шел процесс углубления асимметрии федеративных отношений.

12 января 1996 г. в Москве состоялось подписание Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти.

Данные Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ были попыткой ряда областей и краев и федеральной власти выровнять договорной процесс и распространить его не только на республики, но и на другие субъекты Федерации. В Договорах области и края стремились зафиксировать приоритет договорной основы взаимодействия с федеральной властью перед конституционными основами. В связи с этим становятся очевидными противоречия Договорах с Конституцией РФ.

В 1997 г. федеральный центр предпринял усилить институт полномочных представителей в регионах РФ. Так, согласно указу Б. Н. Ельцина «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерацию» полпред в регионе назначался президентом по представлению руководителя президентской администрации и сам являлся чиновником этой администрации Важнейшими функциями полпреда были информирование президента о политическом, экономическом, социальном положении в регионе, взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти, местным самоуправлением, партиями.

С целью укрепления позиций федерального центра в 1999 г. был принят ФЗ от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон установил общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком разграничении между органами государственной власти субъектов РФ и федеральным центром, а также обязал регионы РФ до 21 июня 2002 г. привести тексты договоров в соответствие с Конституцией. Необходимо подчеркнуть, что в процессе изменения федеративных отношений в сторону централизации государственной власти.

В рамках этапа стабилизации была проведена административная реформа с целью укрепить российскую государственность, вертикаль власти и обеспечить правовую базу российского федерализма^[23].

Таким образом, в 2000 г. В. В. Путин выступил с инициативой создать новые институциональные механизмы, которые должны были способствовать усилению роли федерального центра и повышению уровню контроля за деятельностью субъектов, а также сохранению единства и целостности государства. Такими механизмами, через которые была укреплена исполнительная вертикаль власти, стало создание структуры семи федеральных округов и института представителей Президента в них.