Файл: Бюрократизм в органах государственного управления Российской Федерации.pdf

Четвертая причина изъянов обуславливается целой группой факторов. Использование руководством организации деперсонализированных правил, мелочной опеки и централизации повышает равнодушие на всех уровнях, потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются. Все это усиливает власть узкой группы людей, находящихся по своим статусн6ым позициям на вершине административной иерархии, при пассивности подчиненных, что может привести к выходу руководителей организации из-под контроля формальных правил под предлогом адаптации последних для повышения эффективности организации. В результате становится актуальной опасность появления авторитарных методов руководства.

Изъяны бюрократии, связанные с особенностями её статуса как особой социальной группы. Статус бюрократии как особой социальной группы определяется законным правом принуждения, отличающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев оценки результативности работы государственных учреждений. Кроме того, социальный статус бюрократии базируется на владении «техникой управления» (специальная подготовка, знание правил бюрократического процесса в ведомствах, сети неформальных связей внутри организаций). Из этих особенностей статуса бюрократии вытекают возможные причины изъянов в её работе.

Суть первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Специализированные предпочтения населения не позволяет соизмерять значимость выполняемых бюрократами функций со значимостью работы других органов. Например, работники органов образования не могут и не должны сравнивать эффективность и значимость их работы с деятельностью служб здравоохранения.

Вторая причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставленных услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор - государственный служащий. Отсюда характерное для бюрократии стремление к стабильности.

Третья причина заключается в стремлении бюрократии монополизировать знания и технику управления, что в условиях специализации и профессионализации позволяет установить контроль за собственными административными процедурами и благами, распределяемыми соответствующим ведомством.

Вместе с тем, несмотря на изъяны в работе, есть такие общие свойства бюрократии, которые выделяют ее роль в государственном управлении как центральную и позволят говорить о ней не только как об административной общности, но и как о серьёзной политической силе. Для системы государственного управления, с которой взаимодействуют политические институты общества, основной проблемой становится выяснение форм влияние политики на администрирование.

Дело в том, что бюрократия, выполняя свои административные функции, обладает властными полномочиями и может «по своему» усмотрению решать поставленные задачи, т.е. она свободна в выборе средств, путей, способов. В этом и заключен властный потенциал бюрократии. От того, как он используется, в чьих интересах и какие цели преследует, зависит и социальная полезность либо бесполезность или даже вредность бюрократии, следствием чего являются изъяны в ее работе.

Вследствие всевозможных изъянов в работе бюрократии возникает опасность перерастания рациональной системы управления организацией или обществом в самовоспроизводящуюся и самодовлеющую машину, т.е. бюрократизм.

Главный фактор, постоянно подпитывающий ростки бюрократизма – это властный потенциал бюрократии. Власть может функционировать как управление, т.е. существует непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия профессионалов-управленцев оказывают определяющее влияние на действия официальной – «видимой» - власти, к которой обращены доверие и требования населения. В этом смысле бюрократизм есть управление, исключающее гласность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Тем самым бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает непосредственное участие.[60]

Кроме того, нередко возникает неформальные коалиции между специализированными государственными органами и группами интересов, отстаивающими принятие конкретных решений. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, т.е. населения, сколько целенаправленная критика меньшинства, т.е. заинтересованных групп, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией. Такие связи могут перерасти легальные рамки и превратиться в форму теневой политики.

В политическом смысле бюрократизм предоставляет собой освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти, политических партий, избирателей. В данном случае бюрократия из средств выполнения решений выборных должностных лиц превращается в самостоятельную политическую силу с интересами, реализация которых может существенно искажать или даже противостоять официально провозглашенным целям правительства. Таким образом, бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным конкретным причинам политический вакуум и способна навязывать обществу свой собственный интерес, выдавая его за государственный.

Социальные последствия бюрократизации заключается в чрезмерном расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей. Стремясь к реализации своих собственных корпоративных интересов, бюрократия использует ряд приемов – ведомственное правотворчество, искажающее действительные цели законодательных актов, принятых легитимными органами власти; поставку правил административного процесса выше политических и хозяйственных целей управления; искажение информации (засекречивание, избирательное информирование, манипуляция статистическими показателями). Бюрократия через институты подготовки и отбора кадров формирует соответствующий тип руководителей, мировоззрение и деятельность которых отвечает ее корпоративным интересам. Результатом является рост притязаний бюрократии на распределение ресурсов и привилегий в обществе.

На уровне конкретных учреждений бюрократизм, во-первых, означает абсолютизацию формальных правил, соблюдение которых превращается в самоцель аппарата управления. Понимание содержания задач, стоящих перед чиновниками, подменяется ритуалом неукоснительного следования инструкциям. Многообразие и неоднозначность жизненных ситуаций бюрократия стремится подогнать под стандартные шаблоны, удобные и понятные ее ограниченному мировоззрению. Во-вторых, бюрократия заинтересована в росте учреждений, в которых она работает. Работники всех административно-государственных учреждений добиваются увеличения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует росту аппарата соответствующих организацией и окладов их работников без реального увеличения отдачи. Данный аспект бюрократизма с изрядной долей юмора ярко отражен в знаменитом законе Паркинсона, который исследовал корни бюрократии, ее способность к саморазвитию. Согласно этому закону всякая административная единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения. Из данной закономерности следует закон роста числа подчиненных и закон роста объема работы. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот.

Итак, бюрократизм означает:

· В политическом смысле – освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти;

· В социальном – расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей;

· В организационном – абсолютизацию формальных правил и рост аппарата организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.

Радикальное решение проблемы бюрократизма предлагают два крайних течения в теории и практике государственного управления. Для крайне правых – это производство и распределение товаров и услуг с помощью рынка при сведении роли правительства (государства) к минимуму. Крайне левые, напротив, пропагандируют общество, в котором власть капитала может быть ликвидирована, что даст возможность свободного сотрудничества между равными гражданами в удовлетворении своих нужд. Эти крайние позиции одинаково утопичны. У правых утопичность воззрений заключается в несоответствии их веры в возможности свободного конкурентного рынка и реальной экономики с ее тенденцией к монополизации, которая ограничивает соперничество и создает массу способов манипулировать выбором населения, особенно в сфере общественных благ. Утопичность воззрений левых – в их вере в некий общий интерес, способный вытеснить частные интересы отдельных групп бюрократов с помощью массового политического участия и всецело подконтрольного населению правительства.

Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в конкуренции между государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внедрить методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Реформы административно-государственных учреждений, приведенные в ряде стран Западной Европы и США, хотя и привели к снижению расходов на его содержание , в целом не ликвидировали опасения насчет бюрократизма.

Новый подход к бюрократии как административной организации государства должен характеризоваться более широким участием общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а главное – в процессе их осуществления. Задача состоит не в том, чтобы избавиться от бюрократии, а в том, чтобы найти способы контроля над ней с помощью бюрократических механизмов, расширить участие масс в принятии государственных решений, все в большей мере приближаясь к идеалу: влияя на процессы государственного управления, заставлять и позитивно и мотивировать бюрократию служить интересам общества и человека.

Социолог Крозье же утверждал, что власть бюрократии основана на доступе информации.

Итак, основными причинами изъянов бюрократии являются:

- Правила, которые становятся самоцелью

- Цели государственной организации, становятся личными целями служащих

- Отсутствие мотивации у служащих

Таким образом, от того как используется потенциал бюрократии, в чьих интересах и какие преследует цели, зависит и социальная полезность либо бесполезность или даже вредность бюрократии, следствием чего являются изъяны в ее работе.

25 марта 2008 года избранный президент Дмитрий Медведев заявил, что антикоррупционный план должен включать в себя как минимум три раздела:

Первое - это законодательные изменения в области уголовного права и процессы, связанные как с международными обязательствами России, так и с текущей ситуацией в стране.

Вторая и, по его словам, гораздо более сложная часть плана это именно создание антикоррупционных стимулов. Это зависит "от общего уровня жизни в стране, уровня зарплаты, от того, насколько безусловно и жестко применяются законы в отношение тех, кто нарушает закон, в отношении так называемых коррупционеров, тех, кто берет взятки, совершает другие коррупционные действия". При этом Медведев высказал мнение, что высшая форма такой мотивации когда для лица, которое собирается получить взятку, становится очевидным, что этого не следует делать, потому что это может разрушить всю его жизнь.

Третье это "изменение правосознания, изменение мышления людей".

"Таким образом, это законы, система стимулирования и общее улучшение экономического климата в стране, а также формирование современного правосознания", сказал Медведев. [60]

19 мая Дмитрий Медведев провел в Кремле совещание по противодействию коррупции. В этот же день он подписал указ о создании совета по противодействию коррупции при президенте РФ и распорядился в течение месяца представить ему антикоррупционный план.

21 мая Госдума приняла решение о создании комиссии по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В состав комиссии вошли 12 депутатов: восемь от имеющей большинство в Госдуме "Единой России", два от фракции КПРФ и по одному депутату от "Справедливой России" и ЛДПР. Возглавил комиссию депутат единоросс Алексей Волков, а его заместителем стал бывший замгенпрокурора Владимир Колесников.

Комиссия по противодействию коррупции образована для того, чтобы, в частности, анализировать федеральное законодательство в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции. Кроме того, основными задачами работы комиссии являются разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства в области правового обеспечения противодействия коррупции. Также комиссия будет изучать отечественный и зарубежный опыт в области противодействия коррупции и готовить предложения по его использованию в законодательной деятельности нижней палаты российского парламента.