Файл: Особенности государственного управления регионом в современных условиях (Ростовская областью).pdf

1.2 Правовое регулирование государственного управления

Правовое регулирование – это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью норм права.

Исходным моментом правового регулирования отношений населения и государства является уровень развития гражданского общества и уровень построения правового государства, поскольку суть его заключается в процессе воздействия государства на общественные отношения с применением властных полномочий.

Общественные отношения, урегулированные нормами права, называются правоотношениями. У правоотношений существуют: субъекты, предмет, основания возникновения и права и обязанности сторон.

Правовое регулирование государственного управления в РФ осуществляется при:

- разработке правовых механизмов реализации государственной политики;

- установлении правовых основ хозяйственной деятельности в стране;

- регулировании деятельности учреждений, предприятий и организаций государственного сектора;

- обеспечении прав и обязанностей юридических и физических лиц;

- осуществлении контроля и надзора за различными сферами жизнедеятельности^[11].

Правовое регулирование осуществляется по нескольким направлениям – законотворческий процесс (издание законов), нормативный процесс (указы Президента РФ, правительства РФ), договорной процесс (международные договоры), отраслевое регулирование (административное, уголовное, трудовое и др.).

Предметом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в организации и деятельности органов власти.

При организации правового регулирования учитывают специфику организации государственного управления, т. е. наличие у органов власти властных полномочий в установленных пределах и компетенциях.

Полномочия органа государственной власти – это совокупность прав и обязанностей государственного органа или должностного лица, которыми они наделяются для исполнения компетенций.

Компетенции органа государственной власти – это определенный Конституцией или законом объем полномочий, за рамки которого они не могут выходить.

Разграничение полномочий на федеральные, субъектов РФ и совместного ведения определено Конституцией РФ.

Правовой статус государственного органа является предметом правового регулирования. Правовым документом определяется его положение в структуре государственного аппарата – законодательный, исполнительный, судебный; уровень управления – федеральный, субъекта федерации, местный; система государственной службы – гражданская, военная, правоохранительная.

Правовой статус государственного органа определяется нормативной основой, компетенцией и наличием властных полномочий.

Формы правового регулирования отношений государственного управления бывают нормативные (нормативно-правовые) и ненормативные. Нормативное регулирование определяет систему правил и процедур общественной жизнедеятельности, закрепленную в актах государственных органов. Нормативное регулирование может носить моноотраслевой характер или комплексный^[12].

Правовое регулирование ведется на трех уровнях управления: федеральном, региональном и муниципальном. Органы государственной власти принимают правовые акты федерального и регионального уровня, а органы местного самоуправления принимают правовые акты муниципального уровня управления.

Правовое регулирование осуществляется также в зависимости от принадлежности органа государственной власти к ветви власти единой системы государственной власти. Законодательное регулирование ведут органы законодательной власти в форме законов и постановлений. Судебное регулирование осуществляется органами судебной власти в форме приговоров, решений и постановлений. Президентское регулирование осуществляется в форме указов и распоряжений. Правительственное регулирование проводится органами исполнительной власти на уровне Правительства РФ и Правительств субъектов РФ в форме постановлений и распоряжений^[13].

В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что ведущая роль в правовом регулировании государственного управления принадлежит административному праву. Например, Д.М. Овсянко отмечал: «административное право – это самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления»^[14].

Материальными и процессуальными нормами административного права закрепляется статус создаваемых и реформируемых структурных институтов государства как элементов социальной системы (от министерств до отдельных должностей). Одновременно происходит нормативное закрепление их взаимосвязей (отношений), процессов функционирования и реализации функций.

Практика свидетельствует, что правовое регулирование государственного управления в ряде случаев не дает ожидаемых результатов, возникают проблемы дублирования деятельности структурных подразделений и отдельных должностей, что неоднократно отмечались правоведами.Так, согласно результатам исследований деятельности ОВД, 70% респондентов отметили факты дублирования функций и полномочий; 42% – наличие неоправданной перестройки организационных структур; 47,6% – отсутствие четкого функционального разграничения; 57,7% – необходимость ревизии имеющихся функций^[15].

Приведенные данные свидетельствуют о наличии проблем в формировании нормативно-правового обеспечения и регулирования на его основе управленческой деятельности в части оптимизации функциональных структур и реализации их функций.

Исследуя причины возникновения проблем нормативно-правового обеспечения и регулирования процессов управленческой деятельности, можно заметить, что они непосредственно связаны с проблемами теории и практики управления. Эти проблемы, как правило, не учитываются при формировании нормативно-правового обеспечения, что свидетельствует об отсутствии взаимосвязи исследований в теории и практике управления и административного права, проводимых по одноименным предметам исследования.

Иными словами образуется «разрыв» научных исследований, проводимых на «стыке» двух наук, который обусловлен неопределенностью и разночтениями при определении предметов исследования административного права и теории управления.

Как известно, в сфере управления предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В то же время совокупность общественных отношений в теории социального управления рассматривается как «управленческие связи», которые производны от структуры социальной системы. В данном случае системы «управленческие связи» государства и его подсистем. Однако формирование функциональных структур социальных систем, а, следовательно, и их связей (отношений) до сегодняшнего дня является одной из нерешенных проблем теории управления.

Успешное реформирование структур социальных систем предполагает выполнение общепринятого научного «порядка» их построения: на основе целей и задач формируются функции системы, которые при их реализации позволяют решать эти задачи. В свою очередь, функции служат основой для построения структуры системы.

В то же время этот порядок в теории управления административного права и практике управленческой деятельности повсеместно нарушается.

Практика управления и правоприменения нормативно-правового обеспечения предпочитает использовать эмпирический путь. При этом субъекты управления на основе задач системы создают сначала структурные элементы системы (с «организации» до «должности»), а потом без учета функций, как основы формирования управленческих связей, а, следовательно, и «общественных отношений», создают и нормативно закрепляют структуру, созданную в нарушение теоретических положений. По сути, происходит закрепление несозданных «общественных отношений».

Эта проблема управления, связанная с формированием структуры систем, упоминалась многими учеными. Например, Н.И. Глазунова указывает: «Обусловленность структуры функциями, а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу – должность, а то и целое министерство, а потом «придумываем» виды занятий»^[16].

Однако до настоящего времени эта проблема управления не нашла должного разрешения: «Проблема оптимального функционально-структурного построения государственного управления ждет своего исследователя (в общетеоретическом плане в конкретной сфере деятельности), может составить цель научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости»^[17].

Таким образом, можно констатировать, что проблемы теории и практики управления непосредственно влияют на эффективность формирования нормативно-правового регулирования государственного управления.

Следует отметить, что и в административном праве существует ряд проблем, связанных с государственным управлением, которые обусловлены разрывом теоретических положений теории права и управления.В административном праве бытует общепринятое мнение, что: «административное законодательство служит правовой основой построения и функционирования исполнительной ветви власти. Определяет систему, структуру, полномочия, принципы, методы и формы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц»^[18].

Мнения о значении административного права для функционирования исполнительной ветви власти как одной из подсистем государства, а также системы государства в целом, безусловно, справедливы. Вместе с тем, вывод об административном праве как основе построения системы, структуры, методов и форм деятельности исполнительных органов и их должностных лиц не совсем верно.

С одной стороны, в соответствии с общепринятым научным мнением в теории управления, основой построения структуры любой системы, а, следовательно, и управленческих связей – «общественных отношений», являются функции системы, которые детерминированы ее целями и задачами. Другими словами, теорией и практикой управления.

С другой стороны, в соответствии с общепринятым научным мнением в в сфере административного права предметом исследования управленческой деятельности является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В связи с этим основой построения государственных систем и их структур являются правовые нормы, разработанные на основе административного права.

Таким образом, очевидным становится научное противоречие, обусловленное отсутствием взаимосвязи исследований в области управления социальными системами.

На основе вышеприведенного материала, можно утверждать, что «общественные отношения» (управленческие связи) могут быть сформированы только на основе теории управления социальными системами. В случае, если структура системы и управленческие связи (общественные отношения) не созданы теорией и практикой управления, говорить о существовании предмета правового регулирования и создании правовых норм для управления вряд ли возможно. Как следствие, в ситуации такой неопределенности предмета правового регулирования, нормы регулирования управленческой деятельности, созданные в отрыве от теории управления, не позволят разрешить проблемы практики управления.

В результате в практике государственного управления мы имеем дело с непрекращающейся чередой реформирования государственных структур на основе оптимизации нормативно-правового обеспечения, которые не приносят ожидаемых результатов^[19].

Подводя итог рассмотрению проблем правового регулирования государственного управления, можно прийти к выводу, что они обусловлены проблемами теории управления в части оптимизации структур социальных систем и процессов реализации их функций. В связи с этим, для формирования эффективного нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности необходимо учитывать следующие обстоятельства:

- построение функциональной структуры системы государственных органов, управленческих связей и процессов реализации функций первично и должно осуществляться на основе теории и практики управления;