Файл: Федеральное казначейство РФ и его роль в управлении движением государственных финансов (Теоретико-методологические аспекты деятельности Федерального казначейства).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты.

Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов. В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений. В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование бюджетных средств, не возврат бюджетных кредитов.

Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов. Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России.

Поскольку деятельность Федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой комплексной деятельности, раскрытия его правовой природы. В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов. Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления.

Степень научной разработанности проблемы. В науке за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа статуса, функциональной деятельности органов федерального казначейства. Многие важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с участием органов казначейства следует назвать: Е.М. Ашмарину, О.Ю. Бакаеву, А.И Бирюкова, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Ю.А. Другову, М.В. Карасеву, А.Н. Козырина, Т.В. Конюхову, Ю.А. Крохину, М.И. Пискотина, С.Е. Прокофьва, А.Д. Селюкова, М.А. Тарасова, А.А. Тедеева, Н.И. Химичеву, С.О. Шохина и др.

Объектом исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной деятельности Федерального казначейства как органа исполнительной власти.

Предметом исследования стали финансовые аспекты деятельности Федерального казначейства в Российской Федерации.

Цель исследования заключается в рассмотрении роли Федерального казначейства РФ в управлении движением государственных финансов.

Задачи исследования:

сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства;

проанализировать сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства;

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере функционирования казначейства, а также по общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, С.Д. Цыпкина и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Структура, отражающая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

1. Теоретико-методологические аспекты деятельности Федерального казначейства

1.1 Понятие и особенности деятельности Федерального казначейства

Финансовый контроль является неотъемлемой функцией каждого правового государства. Государственный финансовый контроль - это «проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов». Контроль осуществляется в рамках всех видов финансовых правоотношений: за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых организациях. [10, стр. 78]

Одним из главных государственных органов финансового контроля уже долгое время является Федеральное казначейство. Правовое положение Федерального казначейства в целом регулируется двумя нормативными правовыми актами: Положением, утвержденным Правительством РФ от 1.12.2004 №703 «О Федеральном казначействе» (далее - Положение) и Бюджетным Кодексом РФ. [17, стр. 37]

Согласно п. 1 Положения Федеральное казначейство «является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством РФ правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета». [7, стр. 37]

Бюджетный кодекс в ст. 166.1 наделяет Федеральное Казначейство бюджетными полномочиями, в частности это: установление порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, открытие в Центральном Банке РФ и кредитных организациях счетов по учету бюджетных средств, распределение доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, направление представлений о приостановлении операций по счетам и иные функции.

Федеральное казначейство в соответствии с Бюджетным кодексом осуществляет следующие виды финансового контроля:

контроль за не превышением суммы по финансовым операциям над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;

контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащемся в предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.

С особой актуальностью вопрос о деятельности Федерального казначейства встал в связи с проведением в Российской Федерации административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. [21, стр. 18]

В настоящее время действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена указом Президента РФ от 20.05.04г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», согласно которому Федеральное казначейство (федеральная служба) подведомственна Министерству финансов РФ, наряду с еще четырьмя службами - Федеральной налоговой службой, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

Федеральное казначейство - Казначейство России - является федеральным органом исполнительной власти, а именно - федеральной службой, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по: [12, стр. 74]

обеспечению исполнения федерального бюджета;

кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В п. 5 названного Положения перечисляются двадцать четыре полномочия Федерального казначейства, причем перечень полномочий остается открытым. Следует отметить, что в рассматриваемом Положении путаются понятия «полномочия» и «функции»: п.5 Положения начинается словами «Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности», а в п.п. 5.25. говорится уже о функциях- «... осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ». [15, стр. 74]

Сейчас казначейство можно сравнить, напри­мер, с тем местом, которое занимает казначейство в корпорациях. Если представить себе любую корпо­рацию, то в корпорации есть финансовый департа­мент, для Федерального казначейства это Минфин России; есть масса других отраслевых департамен­тов, в государстве это отраслевые министерства и ведомства, есть бухгалтерия и касса. Кассой орга­низации и является Федеральное казначейство, если сравнить казначейство для государства. Что происходит на предприятии? Все средства, которые поступают в пользу предприятия, поступают на его расчетный счет и выплачиваются с этого расчетно­го счета. И вот эту функцию оприходования денег и выплаты денег по указаниям распорядителей или, как можно сказать по аналогии отраслевых департаментов и министерств, для государства выполняет Федеральное казначейство. [24, стр. 73]

Задача кассира состоит в том, чтобы составить оперативно отчет о кассовом исполнении бюджета. Если сравнить с предприятием, это отчет кассира о поступлениях и выплатах. В настоящее время Фе­деральное казначейство обеспечивает составление информации о всех кассовых потоках, проходящих через счета всех бюджетов бюджетной системы РФ, оперативно и ежедневно. Кроме того, Федеральное казначейство выполняет часть функций по контро­лю за осуществлением платежей из федерального бюджета, то что называется «санкционированием платежей» на языке Бюджетного кодекса РФ. Функция контроля заключается в осуществле­нии текущего контроля при выплатах средств из бюджета. При этом очень важно посмотреть, что четко соблюдаются ограничения, установленные законодателем в законе о бюджете по бюджетным ассигнованиям. Эти ограничения установлены главным распорядителем средств для каждого бюд­жетного учреждения по объемам финансирования и лимитам бюджетных обязательств. [26, стр. 80]

Для общего понимания можно представить, что в настоящее время все средства федерального бюджета находятся на едином счете Федерального казначейства в Москве, и каждое из 38 тыс. бюд­жетных федеральных учреждений, которые каз­начейством обслуживаются, имеет допуск к этим средствам независимо от того, где это учреждение находится. Этот допуск осуществляется через сис­тему органов Федерального казначейства, т. е. се­годня учреждение приносит платежный документ, завтра средства уходят с единого счета бюджета. Представляете, какая глобальная система в настоя­щее время создана и функционирует в Российской Федерации, обеспечивающая проведение платежей от имени государства.