Файл: Право государственной и муниципальной собственности (ПОНЯТИЕ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ)..pdf
Добавлен: 13.05.2023
Просмотров: 334
Скачиваний: 2
К числу вещных может быть отнесено и право на то имущество, которое учреждения в унитарные предприятия получают в виде дара, пожертвований, целевых взносов физических и юридических лиц, по завещанию и иным основаниям. Хотя это право обычно остается безымянным, имущество, на которое оно распространяется, зачастую выделяется из круга имуществ, принадлежащих учреждениям и унитарным предприятиям на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения, равно как и имуществ, приобретаемых учреждением за счет допускаемой уставом предпринимательской деятельности и поступающих в самостоятельное распоряжение соответствующего учреждения.
Известно, что субъективные гражданские права и обязанности могут осуществляться как самими управопмоченными и обязанными лицами, так и их представителями, за исключением случаев, когда в силу закона и самой сущности прав и обязанностей они могут осуществляться и исполняться только лично, то есть их носителями (осуществление права собственности к таковым не относится). Использование представительства муниципального образования как способа осуществления права муниципальной собственности может вызываться только причинами фактического порядка, например, ограниченности возможности органа местного самоуправления или практической целесообразностью.
Устав любого муниципального образования определяет общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления. Правовую основу полномочий органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности определяют Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другие нормативные правовые акты.
В случаях и в порядке, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами, по поручению органов местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества могут осуществлять также юридические лица и граждане. Но чаще всего по решению представительных органов местного самоуправления создаются органы по управлению муниципальным имуществом (комитеты, управления, отделы и т.п.).
Следует указать, что проблема гражданской правосубъектности муниципальных образований все еще остро стоит в цивилистической литературе. Некоторые авторы считают, что субъектами гражданских правоотношений публично-правовые образования (к которым относятся и муниципалитеты) быть не могут, поэтому от своего имени приобретают права и несут обязанности только органы местного самоуправления. Другие считают, что раз субъектом гражданского права названо муниципальное образование, то и участником гражданских правоотношений является само муниципальное образование, а органы местного самоуправления, вступая в гражданские правоотношения, всегда действуют от имени муниципального образования. Логично предположить, что можно встретить и третью точку зрения, что органы местного самоуправления могут выступать и от имени муниципальных образований, и как самостоятельные субъекты гражданских правоотношений. Естественно, что в литературе превалирует вторая точка зрения, поскольку даже придание органам местного самоуправления статуса юридического лица не может повлечь возникновение гражданских прав и обязанностей у них, поскольку в гражданских правоотношениях они выступают преимущественно от имени муниципального образования. Однако "преимущественно" предполагает и обратные случаи. Так, например, отдельные органы местного самоуправления уставами муниципальных образований наделяются правами юридических лиц, в силу этого органы местного самоуправления вправе участвовать в гражданском обороте и от собственного имени. Мы предполагаем, что для гражданского оборота это неблагоразумно по следующим мотивам. Во-первых, контрагенты органов местного самоуправления становятся в невыгодное положение, поскольку они не будут знать, с кем заключают сделки, ведь в отличие от отношений договорного представительства органы местного самоуправления не обязаны указывать, от чьего имени они действуют. Во-вторых, усложнен будет вопрос ответственности указанных субъектов, т.е. к кому предъявлять иск - к муниципальному образованию или органу местного самоуправления. В-третьих, на каком вещном праве органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, находящимся в их управлении, поскольку без имущественной обособленности создать юридическое лицо невозможно: пусть ограниченным, но вещным правом они должны обладать. Некоторые предлагают именовать его правом оперативного управления, забывая, что таким правом помимо казенных предприятий обладают учреждения (ст. 296 ГК РФ), которые (даже если допустить, что организационно-правовая форма органов местного самоуправления есть учреждение) ограничены в распоряжении имуществом, а практически лишены за исключением права распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником самостоятельной деятельности и приобретенным за счет них имуществом. Но даже если рассматривать исполнительные органы местного самоуправления как новую организационно-правовую форму некоммерческого юридического лица, владеющего, пользующегося и распоряжающегося имуществом на праве оперативного управления с разрешения собственника, а органы представительной власти муниципального образования как представителей собственника, дающих разрешение на распоряжение, то складывается парадоксальная ситуация, при которой местная казна окажется пустой, поскольку все муниципальное имущество станет "распределенным" между юридическими лицами. Тем самым муниципальное образование будет вытеснено из гражданского имущественного оборота, потому что отвечать по своим обязательствам станет нечем: номинально оно останется собственником, но будет действовать запрет ответа по своим обязательствам имуществом, закрепленным за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п. 1 ст. 126 ГК РФ).
К сожалению, практика пошла несколько по иному пути. В соответствии с нормативными актами Российской Федерации управление и осуществление иных правомочий с муниципальным имуществом было разделено между двумя самостоятельными органами - комитетом по управлению муниципальным имуществом, входящим в систему исполнительных органов местного самоуправления, и фондом муниципального имущества, подчиненным представительным органам власти. Комитеты были призваны проводить приватизацию муниципальных предприятий, выступать арендодателями муниципального имущества, распоряжаться муниципальным имуществом, принимать решения о сдаче в залог и передаче в безвозмездное пользование муниципального имущества, осуществлять некоторые другие правомочия собственника. Более того, такие широкие полномочия комитетов не могли быть переданы никаким другим органам местного самоуправления. Фонды же выступали продавцами муниципального имущества, осуществляли полномочия собственников на собраниях акционеров (пайщиков) в пределах находящейся во владении фондов доли в капитале организаций, осуществляли некоторые другие функции. Причем полномочия фондов также были непередаваемыми. Оба органа признавались юридическими лицами, а фондам даже разрешалось заниматься предпринимательской деятельностью, что открыло злоупотреблениям с муниципальным имуществом широкий простор.
Таким образом, от имени муниципального образования в отношениях собственности выступают органы местного самоуправления, которые одновременно осуществляют правомочия собственника и устанавливают интересы, в которых они (интересы) реализуются. Можем ли мы считать органы местного самоуправления представителями муниципального образования при осуществлении права муниципальной собственности представителями. В литературе встречаются утверждения, что в гражданско-правовых отношениях в качестве субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - лишь их представителями. Этому соответствует и легальная дефиниция, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления (п. 2 ст. 125 ГК РФ).
Право муниципальной собственности может осуществляться и непосредственно населением муниципального образования, например, через местный референдум, собрания (сходы) граждан или территориальное общественное самоуправление. Такое осуществление есть тоже непосредственное осуществление самим муниципальным образованием.
Таким образом, действия (бездействие) населения муниципального образования или органов местного самоуправления следует рассматривать как деятельность самого муниципального образования: они представителями в гражданско-правовом смысле не являются.
3.2 Порядок приватизации государственных и муниципальных предприятий
Вопросы правового регулирования перехода права собственности от одного собственника к другому занимают значительное место в трудах ученых-цивилистов, исследуются и совершенствуются не одно столетие. Споры, возникающие в данной области общественных отношений, к сожалению, занимают одно из самых значительных мест в судебной практике. Одновременно с этим особо «проблематичным» является вопрос перехода прав собственности от публично-правовых образований к частным лицам.
Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Процесс приватизации - это нормальный и необходимый акт, как и обратный процесс национализации, действующий параллельно с приватизацией. Такая процедура существует во всех экономически развитых странах. Государство строго следит за экономической конъюнктурой и в зависимости от деятельности предприятия, организации и отрасли, исходя из потребности общества и национальных задач принимает соответствующее решение. В настоящее время на сайте Счетной палаты опубликован документ «Анализ процессов приватизации госсобственности в РФ за период 1993 - 2003 гг.» в котором говорится, что оснований для отмены и пересмотра итогов приватизации эксперты ведомства не нашли. Счетная палата, проверив пока только 140 приватизированных предприятий, нашла нарушения в нескольких десятках приватизационных сделок. Анализ документов показал, что в большинстве рассмотренных случаев нарушения допускались не покупателями активов, а руководителями продаваемых предприятий и проводившими аукцион чиновниками. Всего за десятилетний период в Российской Федерации было заключено 124 тысячи таких сделок. Мировой опыт показывает, что в рамках рыночной экономики в большинстве случаев именно разгосударствление дает наибольший экономический эффект, когда предприятия самостоятельно распоряжаются результатами своего труда.
В данной связи важно отметить, что для российского права институт приватизации является сравнительно молодым. Так, в отечественном законодательстве понятия «приватизация» не существовало до конца прошлого века. Несмотря на то, что практика отчуждения государственного имущества в частную собственность существовала издавна, особым правовым режимом такое отчуждение не наделялось.
В процессе развития юридического понятия приватизации в России постепенно складывался обширный массив законодательства, регулирующего сам процесс перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность. К настоящему времени сформирована достаточно разветвленная система законодательства, регулирующего отношения, связанные с изменением формы собственности имущества, принадлежащего государству или муниципальным образованиям и порядком перехода права собственности в данном случае.
Весь сложный и трудоемкий процесс приватизации начинается с принятия соответствующего решения, которое представляет собой акт уполномоченного государственного органа.
В соответствии с п.п. «г» п. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации управление федеральной собственностью осуществляет Правительство Российской Федерации. Состав приватизируемого имущества определяется в передаточном акте.
Для составления названного акта необходимо провести инвентаризацию имущества, получить аудиторское заключение, а также документы о земельных участках, предоставленных в установленном порядке унитарному предприятию, и о правах на них.
Следствием данного положения является необходимость приведения в соответствие всей документации, подтверждающей права приватизируемой организации на принадлежащее ей имущество. Причем данные правоустанавливающие и право-подтверждающие документы необходимо предоставлять, а при их отсутствии восстанавливать за весь период деятельности предприятия с момента его создания.
Так, к примеру, при приватизации в 2003 г объекта, принадлежащего на праве собственности городу Москве, пришлось привести в порядок уставные документы, зарегистрировать право собственности города на строения, входящие в единый производственный комплекс, определить сервитуты, восстановить документацию по договорным отношениям с организациями, имущество которых не входило в общий объем приватизированного имущества; известить всех кредиторов об изменении статуса предприятия, провести работы совместно с финансовыми службами по выявлению всех должников и, если не истек срок исковой давности, предъявить исковые требования по возврату денежных средств, в тех же случаях, когда срок исковой давности истек, дебиторская задолженность оформлялась актом в соответствии с российским законодательством.
В указанном выше передаточном акте должны содержаться все виды подлежащего приватизации имущества унитарного предприятия, включая здания, строения, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, в том числе обязательства унитарного предприятия по выплате повременных платежей гражданам, перед которыми унитарное предприятие несет ответственность за причинение вреда жизни и здоровью, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права. Помимо этого, передаточный акт должен содержать расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов унитарного предприятия, а в случае создания открытого акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия - сведения о размере уставного капитала, количестве и номинальной стоимости акций. При этом расчет балансовой стоимости приватизируемого имущества производится на основе данных промежуточного бухгалтерского баланса, подготавливаемого с учетом результатов проведения инвентаризации имущества на дату составления акта инвентаризации.
· Далее необходимо определить стоимость подлежащего приватизации имущества. Для этого законодателем введено такое понятие, как «нормативная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества», которое определяется как минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества.
Следует отметить, что данный этап является одним из самых важных и ответственных. Практика свидетельствует о том, что даже в таком большом мегаполисе, как Москва, найти аудиторскую фирму, имеющую опыт такого рода оценки и аккредитацию при Правительстве Москвы, оказалось довольно проблематично как по объективным, так и по субъективным причинам. Во-первых, не каждый лицензированный оценщик правомочен проводить оценку имущества, подлежащего приватизации. Во-вторых, на этой стадии проводится трудоемкая работа по выявлению всех кредиторов и дебиторской задолженности, что для государственного или муниципального предприятия, проработавшего не одно десятилетие, представляется весьма затруднительным.
Далее принимается решение об условиях приватизации имущества, в котором должны содержаться сведения о наименовании имущества, данных, позволяющих его индивидуализировать; способе приватизации; нормативной цене; сроках рассрочки платежа (в случае ее предоставления) и т.д.
В случае приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия решением об условиях приватизации федерального имущества также утверждается состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия; перечень объектов, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия.
Подготовку названного решения осуществляет Министерство имущественных отношений Российской Федерации либо по его поручению - его территориальные органы с учетом мнения Российского фонда федерального имущества в части определения способа приватизации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ. При приватизации имущества, принадлежащего городу федерального значения, такое решение выдается собственником имущества, т.е. Департаментом имущества города.
Программа приватизации федерального имущества, а также решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях. При этом сведения о продаже государственного или муниципального имущества должны быть опубликованы не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи имущества.