Файл: Особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность..pdf

При осуществлении надзора в рассматриваемой сфере прокурор вправе применять предусмотренные ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре меры реагирования. Кроме того, действующее законодательство предусматривает специальные основания для обращения прокурора в суды, к числу которых относятся заявления: 1) о назначении местного референдума (ч. 5 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); 2) о признании недействительным решения о проведении местного референдума (ч. 9 ст. 22 Закона); 3) об оспаривании решения, принятого на местном референдуме (ч. 9 ст. 22 Закона); 4) об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) (ч. 3 ст. 259 ГПК); 5) о защите избирательных прав (права на участие в референдуме) граждан России (ч. 1 ст. 259 ГПК).

Надзор за соблюдением конституционного права граждан на объединение. Конституция провозглашает право каждого гражданина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. 1 ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13) и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); право объединений граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36); а также запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13); недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30); возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (ч. 2 ст. 46); обязанность граждан и их объединений наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправлении, должностными лицами соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15). Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, являются предметом специального регулирования.

Приступая к проверке, прокурор должен быть ориентирован на выявление нарушений законов об общественных объединениях, в полной мере реализуя для этого закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия. При этом проверкой могут охватываться следующие основные вопросы деятельности общественных объединений: а) своевременно ли были представлены документы для регистрации; б) правомерно ли отказано в регистрации общественного объединения, если такой факт имел место, сообщено ли об этом письменно заявителю с объяснением причины отказа; в) законно ли создано и законно ли действует общественное формирование; г) не содержат ли устав и другие учредительные документы общественной организации нормы, противоречащие ст. 13 Конституции, федеральным законам; д) не выходит ли общественное объединение в своей деятельности за пределы целей и задач, определенных его уставом; е) не вмешиваются ли соответствующие органы публичной власти и их должностные лица в деятельность общественных объединений. Причем особое внимание должно быть обращено на проверку соответствия законам издаваемых органами власти, их должностными лицами, руководителями общественных организаций правовых актов, касающихся реализации права граждан на объединение.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов об общественных объединениях определены ст. 22, 23–25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. В то же время законодательство предусматривает специальные меры. Так, неоднократные или грубые нарушения общественным объединением Конституции и иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, в силу требований ст. 44 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" является основанием для ликвидации общественного объединения или запрета его деятельности по заявлению прокурора через суд. Согласно ст. 42 названного Закона Генпрокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор при неустранении общественными объединениями нарушений Конституции и законодательства, а также при продолжении ими действий, противоречащих уставным целям, вправе приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Надзор за соблюдением законов о свободе слова и печати. Право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, обеспеченным в реализации деятельностью СМИ. Конституция провозглашает, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом"; не допускается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 1, 2 и 4 ст. 29).

Непременным условием эффективной деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ является надлежащая организация информационно-аналитической работы. Для этого традиционно используются материалы прокурорских проверок, следственной и судебной практики, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов; обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка. В качестве источников информации также могут быть задействованы материалы администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также результаты социологических исследований, проводимых но названной проблеме. Анализ полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ является основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий.

Средства прокурорского реагирования на нарушения законов о СМИ в целом определены ст. 9.1, 22–25.1, 27 и 28 Закона о прокуратуре. Однако в случае установления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма, а также при распространении через СМИ экстремистских материалов, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" Генпрокурором РФ или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. Если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений – в предупреждении устанавливается не менее чем 10-дневный срок для их устранения. Деятельность СМИ может быть также прекращена по требованию прокурора в порядке и по основаниям, предусмотренным ч. 3 ст. 8 и ст. 11 Закона.

При выявлении прокурором других нарушений, являющихся достаточным основанием для признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирования лицензии, приостановления либо прекращения деятельности СМИ (ст. 16, 16.1, 56–62 Закона о СМИ), прокурор может обратиться с соответствующим требованием в органы Роскомнадзора о направлении ими исков в суд либо с заявлением в суд (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений). Аналогичные действия можно осуществлять совместно с ФАС России при нарушении СМИ законодательства о рекламе.

К числу важных направлений надзорной деятельности прокуроров относятся также:

• соблюдение прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, причем эта сфера носит многоаспектный характер, затрагивающий вопросы, связанные с обеспечением требований законодательства об опеке и попечительстве, об образовании, семейного и жилищного законодательства и др.;

• соблюдение прав при рассмотрении обращений граждан;

• соблюдение конституционных прав граждан на получение квалифицированной юридической помощи;

• соблюдение прав участников миграционных правоотношений;

• соблюдение прав граждан на свободу совести и вероисповедания.

Особенностью организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является необходимость широкого внедрения в деятельность прокуроров принципа гласности и открытости для гражданского общества. При его осуществлении гражданам, общественным организациям, СМИ необходимо предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население. Причем, если в других отраслях прокурорского надзора "известная закрытость" находящихся в производстве прокуратуры дел и материалов в большинстве случаев оправдана, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, как показывает практика, фактически никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает.

Более того, прокурор должен быть прямо заинтересован в том, чтобы результаты прокурорских проверок приобрели широкую огласку: от этого существенно возрастает профилактический эффект проверок. Поэтому совершенно очевидно, что следует всячески активизировать взаимодействие со СМИ для формирования общественного мнения о роли прокуратуры и ее правозащитной функции, пропаганды законодательства, развития правовой культуры населения и профилактики правонарушений.

Генпрокурор РФ регулярно проводит встречи с представителями Общественной палаты РФ, правозащитных организаций, на которых обсуждаются наиболее острые и актуальные вопросы соблюдения прав человека, взаимодействия прокуратуры с правозащитными структурами. Представители Общественной палаты РФ, общественных объединений входят в состав Научно-консультативного совета при Генпрокуроре РФ, участвуют в заседаниях коллегий и иных мероприятиях, проводимых органами прокуратуры. В области защиты трудовых прав Генпрокуратура РФ взаимодействует с Федерацией независимых профсоюзов России. Прокуроры на местах также взаимодействуют с общественными объединениями.

Таким образом, российская прокуратура как один из важнейших институтов государства и общества стремится к тому, чтобы быть органом, адекватным постоянно развивающимся общественным отношениям, своевременно и оперативно реагировать на возникающие новые вызовы и угрозы. Практика наглядно показала правильность этого курса. Органы прокуратуры максимально востребованы в обеспечении соблюдения законности в социально-экономической сфере.

2.2 Проблемы прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

Надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности как под отрасль прокурорского надзора фактически появился в середине 90-х гг. прошлого столетия в связи с принятием Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (1992), а впоследствии и Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995). В научно-теоретической и учебно-методической литературе прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и ОРД, обычно рассматривается в качестве единой отрасли надзора. Такому пониманию способствует законодательное объединение различных по юридической природе элементов предмета прокурорского надзора, использованное в ст. 29 Закона о прокуратуре. Таким образом, прокурорский надзор за законностью ОРД считается составной частью надзора за следствием и дознанием. За время его существования сформировалась определенная правоприменительная практика. В прокуратурах субъектов Федерации были выработаны различные способы его организации. Однако следует констатировать, что значимость данного вида надзора по-прежнему недооценивается многими прокурорами. Отношение же к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве оперативно-розыскных мероприятий, снижения результативности самой оперативно-розыскной деятельности. Во многих прокуратурах субъектов Федерации прокуроры, осуществляющие надзор за законностью ОРД, включены в состав отраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием, что не позволяет им сосредоточиться в полной мере на исполнении задач прокурорского надзора, установленных Приказом Генерального прокурора от 21 декабря 2007 г. N 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Вместе с тем последние руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ — приказы, решения коллегий и координационных совещаний — прямо или косвенно требуют усиления надзора за законностью ОРД, считая законную и эффективную оперативно-розыскную деятельность залогом успешной борьбы с преступностью. В связи с этим попытаемся определить и сформулировать наиболее актуальные на сегодняшний день проблемы организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью и наметить пути их разрешения. Проблема первая: отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны. Единственная коллегия Генеральной прокуратуры РФ, посвященная исполнению ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» состоялась 17 сентября 1997 г. Вместе с тем на местах прокуроры остро нуждаются в установлении критериев оценки этой работы, обобщениях положительной практики, возможности сравнения с результатами работы коллег из других регионов и самое главное — в методических рекомендациях, основанных не только на собственном опыте проб и ошибок, но и централизованно обработанной информации, включающей оценку законности тех или иных вариантов решений, прошедших научный анализ и одобренных ведомственным руководством. От централизации и системности зависит оперативность внедрения положительного опыта. Однако, несмотря на предпринятые попытки разработать и использовать методические рекомендации по осуществлению надзора за законностью ОРД в ряде прокуратур субъектов Федерации, до настоящего времени единые методические указания, рекомендованные Генеральной прокуратурой РФ по данному надзору, отсутствуют, а научные изыскания в этой области прокурорской деятельности носят единичный характер. Проблема вторая: отсутствие четко сформулированных критериев оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности. До последнего времени остается открытым вопрос предмета и пределов прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Если предметом надзора является проверка соблюдения и исполнения закона при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, то как тогда следует относиться к логике включения в обязанности уполномоченных прокуроров способствовать выполнению задач самой оперативно-розыскной деятельности? В частности, В. Осипкин указывает в числе задач надзора за законностью ОРД: содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема ОРМ, предусмотренных законодательством; содействие надлежащему документированию произведенных ОРМ; содействие использованию результатов ОРМ в процессе доказывания по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего собирание, проверку и оценку доказательств <1>. Подобный подход подвергнут критике в научной литературе, поскольку, по мнению специалистов, он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливает прокурора на подмену ведомственного контроля <2>. Вместе с тем определенным обоснованием критикуемой позиции служит прямое указание на обязанность уполномоченных прокуроров способствовать как обеспечению гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при проведении ОРМ, так и выполнению задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан, которое содержится в отраслевом Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 (п. 4). Аналогичный подход был декларирован и в ранее действовавшем Приказе.

Неоднозначное отношение со стороны специалистов и практиков к вменению в обязанность уполномоченных прокуроров способствовать деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений вызвано опасением дезориентации прокуроров от задач по надзору за соблюдением законов к сугубо ведомственным задачам, при решении которых сотрудниками правоохранительных органов, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, иногда умышленно, допускаются нарушения законодательства с целью достижения требуемых показателей раскрываемости преступлений. В этом случае важно, чтобы прокурор остался на стороне закона, не опасаясь наказания за низкие показатели работы поднадзорных ведомств. Отсюда критерий оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности, нельзя формально отождествлять с показателями раскрываемости преступлений, поскольку прямо пропорциональной зависимости между надзорными проверками и раскрытыми преступлениями либо разысканными лицами нет. Нельзя забывать о том, что на прокуратуру возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Выявление и раскрытие преступления — единая цель, объединяющая прокурора и оперативно-розыскные подразделения, в связи с чем именно прокурор должен обладать возможностью влиять на выбор средств для ее достижения. Таким образом, соглашаясь с тем, что нельзя оценивать деятельность уполномоченного прокурора формально и только по результатам работы оперативно-розыскных подразделений, следует принять необходимость оценки его деятельности в совокупности с показателями правоохранительных органов. В свою очередь, анализ показателей оперативно-розыскной деятельности должен стать первоначальным действием при оценке деятельности уполномоченного прокурора, исходя из которого необходимо оценивать и принятые меры реагирования. Из приведенных рассуждений можно сделать вывод, что один из важнейших критериев оценки деятельности уполномоченного прокурора — количество выявленных прокурором незаконных действий и решений должностных лиц, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В развитие этой мысли можно предположить, что существует средний статистический показатель, получающийся при соотношении числа выявленных нарушений и числа проверенных материалов. Установив таким путем число в среднем допускаемых нарушений, можно сравнивать его с числом нарушений, выявленных конкретным прокурором, и таким образом оценивать эффективность его работы. Иными словами, необходимо знать статистику количества нарушений законодательства или ошибок в его применении, допускаемых в среднем за определенный период времени или определенный объем работы оперативными службами при осуществлении ОРД, чтобы сравнивать это количество с количеством выявленных нарушений конкретным прокурором. Указанный критерий автоматически обращает нас к количеству проверяемых прокурорами оперативно-розыскных материалов. При этом возникает вопрос: какое количество оперативно-розыскных материалов должен проверять прокурор за определенный период? Однозначного ответа на него нет. Из требований Приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 следует, что в обязанность уполномоченному прокурору не вменяется необходимость проверки всех оперативно-розыскных материалов, находящихся или находившихся в производстве. Возникает сомнение: как же так? Ведь по сложившейся положительной практике расследуемые уголовные дела прокурор проверял все, вне зависимости от «состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов». Отсюда справедливо следует вывод о том, что и все оперативно-розыскные материалы (100%), все дела оперативного учета, заведенные в поднадзорных подразделениях, должны быть проверены в определенный (отчетный) период. Однако, исходя из практического опыта, можно утверждать, что задача по качественной проверке всех оперативно-розыскных материалов, находящихся в производстве служб, осуществляющих ОРД, невыполнима даже за период, равный одному году. Практика показывает, что за год проверяется примерно от 25% до 30% от количества всех находящихся в производстве оперативно-розыскных материалов. При этом оперативно-розыскные материалы по нераскрытым тяжким и особо тяжким преступлениям против личности, по розыску скрывшихся преступников и пропавших без вести лиц в соответствии с приказами и указаниями прокуроров субъектов Федерации проверяются ежемесячно или ежеквартально. Таким образом, можно сделать вывод о том, что при существующей системе надзора за исполнением законодательства об ОРД за год охватывается в лучшем случае примерно 25 — 30% этой сферы деятельности, которая по своей природе во многом состоит из действий, направленных на ограничение прав граждан (на неприкосновенность частной жизни и всех составляющих этой неприкосновенности — личной и семейной тайны, тайны корреспонденции, тайны телефонных переговоров, жилища и т. д.). Будет ли спокоен гражданин, если ему скажут, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельности соблюдение его прав и свобод прокуроры в силах обеспечивать только на 25 — 30%? Проблема третья: отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД. В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия уполномоченного прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами РФ. Ведомственные приказы могут только конкретизировать порядок и условия их реализации. Однако УПК РФ в действующей редакции не устанавливает полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Других федеральных законов, на положения которых дается ссылка в ст. 30 Закона о прокуратуре, определяющих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. В свою очередь, ст. 21 ФЗ об ОРД определяет исключительно круг оперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушения законности. Практика идет по пути использования при проведении проверок в поднадзорных оперативно-розыскных органах надзорных полномочий, закрепленных в ст. ст. 22, 27 и 33 Закона о прокуратуре. Порядок и условия их реализации конкретизируются в ведомственном Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207. Уполномоченный прокурор вправе использовать только те акты прокурорского реагирования, которые предусмотрены нормами Закона о прокуратуре: протест, представление, предостережение. Выявив незаконное и необоснованное решение оперативно-розыскного органа, он направляет протест или вносит представление должностному лицу, уполномоченному устранить выявленные нарушения. Кроме того, согласно п. 7 и пп. «в» п. 9 Приказа Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 уполномоченный прокурор может предъявить письменные требования и дать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона, которые по тексту Приказа не являются актами прокурорского реагирования. Возникает вопрос о юридической природе права направлять обязательные для исполнения поднадзорными органами требования и поручения, предоставленного уполномоченному прокурору ведомственным Приказом. Возможная ссылка на положения ч. 4 ст. 21 УПК в этой ситуации представляется не совсем корректной, поскольку в этой норме говорится о полномочиях прокурора, установленных УПК РФ. Однако полномочия прокурора в досудебном производстве, установленные ст. 37 УПК, не регламентируют объем его прав при осуществлении надзора за законностью ОРД. В силу законодательных изменений норм УПК и ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» правовая основа дачи прокурором указаний по уголовным делам и делам оперативного учета полностью утрачена (см. ст. 8 ФЗ от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ). В то же время существует потребность компенсировать утрату этого полномочия, что, безусловно, требует законодательного закрепления права прокурора направлять требования и поручения оперативно-розыскным органам. Полагаем, что до внесения таких законодательных изменений было бы целесообразно издание совместного указания Генеральной прокуратуры РФ и правоохранительных органов — субъектов ОРД, в котором следует регламентировать порядок взаимодействия уполномоченного прокурора с оперативно-розыскными подразделениями при осуществлении им надзорной деятельности и реализации предоставленных полномочий. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности был бы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий при осуществлении данного надзора. К сожалению, в рассматриваемой сфере он не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД. На практике масса нарушений законности связана с процедурой заведения и прекращения дел оперативного учета и производства по ним. Если уполномоченный прокурор должен «способствовать достижению задач ОРД», то почему тогда заведение дел оперативного учета не согласовывается с прокурором? Более того, он даже не уведомляется о заведении таких дел. Дать указание о заведении дела оперативного учета при наличии такой необходимости прокурор также не вправе. Почему при прекращении дела оперативного учета оно может спокойно оказаться в архиве, избежав проверки прокурором, так как, согласно существующим требованиям, прокурор не обязан проверять все 100% дел? Почему, скажем, дознаватели в ходе предварительного расследования поставлены под более жесткий контроль, чем оперативные уполномоченные? Неужели субъекты процессуальной деятельности делают больше ошибок, чем оперативные сотрудники, подчас не имеющие юридического образования? Поэтому, с нашей точки зрения, целесообразно более активное участие прокурора в установлении законности ОРД путем согласования с ним решений о заведении или прекращении дел оперативного учета. Таким образом, удалось бы существенно сократить случаи необоснованного заведения и прекращения дел оперативного учета, нарушения сроков при их заведении, а также допускаемые при осуществлении ОРД иные злоупотребления. Четвертая проблема: ограниченность актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства об ОРД и их низкая эффективность. Сохранившийся арсенал средств воздействия на поднадзорные оперативно-розыскные службы, предоставленный уполномоченному прокурору, носит традиционный характер и формально выражен в трех составляющих: протест, представление и предостережение. 1. Принесение протеста используется как акт прокурорского реагирования в случае выявления необоснованного решения о заведении либо прекращении дела оперативного учета, другого незаконного решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. При этом вызывает сомнение правомерность применения данного акта реагирования на решения о заведении или прекращении дела оперативного учета, поскольку обозначенные решения не относятся к правовым актам. Следует признать, что большинством прокуроров этот вид реагирования на практике используется редко, что свидетельствует в том числе об их неподготовленности к осуществлению данного вида надзора и неумении выявить незаконные решения либо о формальном подходе к проверкам. 2. Внесение представлений на допущенные нарушения законодательства об ОРД — еще одна форма прокурорского реагирования. Представления, направляемые районными прокурорами руководителям районных управлений и отделов внутренних дел либо руководителям межрайонных отделов органов ФСКН, порой остаются без должной реакции. Как правило, причиной внесения представлений является отсутствие надлежащей оперативно-розыскной работы, проводимой без использования всех имеющихся полномочий, сил и средств, предоставленных оперативным службам, отсутствие требуемого ведомственного контроля. Руководители поднадзорных органов, получив такие представления, обязаны устранить выявленные нарушения, решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных сотрудников и в месячный срок сообщить о принятых мерах прокурору, внесшему представление. Однако практика показывает, что руководители районных звеньев органов, уполномоченных на осуществление ОРД, не только не в полной мере выполняют требования прокурора, но и просто их игнорируют. В ответах на представления указывают, что ограничились обсуждением на оперативном совещании, а к виновным сотрудникам мер не приняли, так как те ранее уже были наказаны за аналогичные нарушения. Многие районные прокуроры «проглатывают» такие ответы и опускают руки, не желая портить отношения внутри района. Такое прокурорское реагирование — пустое бумаготворчество. Поэтому при отсутствии должной реакции руководителей оперативных служб на местах горрайспецпрокуроры должны инициировать направление представлений в адрес областных управлений оперативных служб через прокуратуры субъектов Федерации, требуя восстановления законности и привлечения к ответственности руководителей районных подразделений. Отсюда действует правило — эффективность любого представления возрастает, если наряду с нерадивыми исполнителями инициируется привлечение к ответственности и их руководителей, не осуществивших надлежащий ведомственный контроль. 3. Предостережение прокурора как акт прокурорского реагирования может быть объявлено руководителю оперативного подразделения в случае выявления обстоятельств, которые могут привести к нарушению законов. Этот акт реагирования используется достаточно редко. Однако практика знает примеры объявления предостережений в случаях отказа в предоставлении прокурору для проверки оперативно-розыскных материалов. Отсутствие должной реакции на акты реагирования прокурора у поднадзорных служб вызвано рядом причин. Во-первых, многие руководители служб, осуществляющих ОРД, при обсуждении данного вопроса высказываются о ненужности прокурорского надзора, вообще считая его лишним, мешающим нормальной оперативно-розыскной деятельности, утверждая, что он, по сути, только подменяет ведомственный контроль. Вместе с тем, декларируя такой подход, они явно лукавят, и истинным мотивом негативного отношения к прокурорскому надзору является ограничение их управленческой власти, что многими руководителями этих служб воспринимается крайне болезненно. Во-вторых, у оперативных служб существует острая нехватка квалифицированных кадров. Не секрет, что штаты оперативно-розыскных подразделений не укомплектованы в должной мере, условия работы остались на уровне прошлого тысячелетия, оперуполномоченные сотрудники уголовного розыска, особенно в территориальных горрайорганах внутренних дел, в абсолютном большинстве не имеют достаточного опыта оперативной работы, не справляются со своими обязанностями, но заменить их некем. Многие оперативные сотрудники имеют одновременно несколько дисциплинарных взысканий, и стимулировать их новым наказанием тоже не всегда удается. В конечном счете исполнению требований прокурора, которые содержатся в актах прокурорского реагирования, препятствует также пробельность в ведомственной регламентации, поскольку ведомственные приказы по линии ОРД как МВД России, так и других правоохранительных ведомств не определяют механизма рассмотрения и реализации актов прокурорского реагирования. Изменить сложившееся положение только актами прокурорского реагирования невозможно, поскольку необходимо также понимание этой проблемы руководителями оперативных служб и желание с их стороны добиться позитивных перемен. По результатам изложенного следует констатировать, что прокурорский надзор за законностью в ОРД имеет существенную специфику и особое значение, что служит основанием поддержать предложения о законодательном придании ему статуса самостоятельной отрасли надзора. В настоящее время подобная точка зрения получает все большее распространение и понимание среди специалистов и практиков. Действительно, организация и методика надзорной деятельности здесь существенно отличаются от надзора в досудебных стадиях уголовного процесса, что требует создания адекватных условий его осуществления.