Файл: Публичная власть (Делегирование полномочий в системе органов публичной власти).pdf
Добавлен: 18.05.2023
Просмотров: 386
Скачиваний: 3
В своем Определении от 7 октября 2014 г. № 2310-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общественной организации "Милли Фирка" на нарушение конституционных прав и свобод подпунктом "а" пункта 1 статьи 1 Федерального конституционного закона "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя"» Конституционный суд РФ пришел к выводу, что изменение сроков выборов, указанных в договоре о воссоединении, не противоречит Конституции РФ. Само соглашение, согласно позиции суда, обладает особым статусом и не является международным договором, который имел бы приоритет над федеральными законами.
Орган конституционного контроля отметил, что федеральный законодатель, «действуя в пределах своей дискреции, в целях обеспечения наиболее адекватного в новых политических и экономических условиях представительства в органах государственной власти жителей Республики Крым и города федерального значения Севастополя оптимизировал сроки формирования высших органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации посредством принятия оспариваемого законоположения».
Конституционный суд РФ посчитал, что именно законодатель должен определять сроки и конкретное содержание переходного периода интеграции новых субъектов в российское правовое пространство. Решение федерального законодателя основывалось на совместном обращении Государственного совета Республики Крым и Законодательного собрания города Севастополя к Президенту Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. с просьбой поддержать их инициативу о проведении выборов в Государственный совет Республики Крым и Законодательное собрание города Севастополя во второе воскресенье сентября 2014 г.; заявлениях новых властей о готовности органов государственной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя издать - учитывая оперативность и масштабность принимаемых Российской Федерацией мер по интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации - необходимые правовые акты для их скорейшей интеграции в систему органов государственной власти Российской Федерации.
В-третьих, Российской Федерацией был осуществлен ряд мероприятий по организации избирательного процесса на территориях новых субъектов, например, проведено обучение председателей и секретарей территориальных избирательных комиссий Республики Крым и г. Севастополя, ЦИК РФ, избирательными комиссиями других субъектов Федерации им была оказана консультативная, методическая помощь. Были созданы возможности для участия в выборах широких слоев населения, например, жителям Крыма без российских паспортов тоже было предоставлено право участвовать в выборах.
В-четвертых, наблюдалось некоторое снижение активности населения по сравнению с референдумом о вхождении Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации. Если при проведении референдума по Автономной Республике Крым явка составила 83,01%, по г. Севастополю - 89,5%, то в выборах приняли участие 53,61% от общего числа зарегистрированных избирателей.
В-пятых, с точки зрения представленности политических сил результаты выборов депутатов Государственного совета Республики Крым первого созыва, прошедшие 14 сентября 2014 г., были предсказуемы. На места в парламент Республики Крым претендовали 803 кандидата по спискам 12 политических партий и 108 человек по мажоритарным округам. В Государственный совет республики избраны 75 депутатов: 50 - по республиканскому избирательному округу и 25 -по одномандатному избирательному округу.
По республиканскому избирательному округу 5%-ный барьер преодолели две политические партии - Крымское региональное отделение Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Крымское региональное отделение Политической партии ЛДПР. По всем 25 одномандатным избирательным округам победу одержали кандидаты, выдвинутые Крымским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия», получив 70 мандатов (45 - по республиканскому округу и 25 - по одномандатным округам). Крымское региональное отделение Политической партии ЛДПР получило 5 мандатов (8,49% по республиканскому округу).
В г. Севастополе 22 места из 24 в парламенте заняли кандидаты, выдвинутые Севастопольским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» (8 человек по мажоритарным округам и 14 - по списку партии) и 2 места - депутаты ЛДПР.
В отношении высших должностных лиц новых субъектов Федерации был избран косвенный путь их наделения полномочиями. Соответствующий порядок закреплен Законом Республики Крым от 5 августа 2014 г. «О порядке избрания Главы Республики Крым» [16] и Законом Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 7-ЗС «О порядке избрания Губернатора города Севастополя депутатами Законодательного Собрания города Севастополя».
Полагаем, что отказ от прямых выборов глав новых субъектов был обусловлен следующими обстоятельствами. Очевидно, что выборы глав субъектов населением снижают управляемость данными процессами. Избрание главы субъекта политическим большинством в парламенте субъекта позволяет прогнозировать результаты. Прямые выборы чреваты возникновением избирательных споров, конфликтов, возможностью скрытого влияния различных национальных, религиозных, финансовых структур на данный процесс. В условиях неустойчивости социально-экономической и межнациональной ситуации в Крыму и г. Севастополе организация прямых выборов могла иметь дополнительный дестабилизирующий характер.
В-шестых, необходимо отметить, что результаты выборов в Крыму не признаются Европейским союзом. В общем, этот подход вписывается в политику США и стран Евросоюза по неприятию
факта вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав России и введению экономических санкций против нашей страны.
Рассматривая конституционно-правовые вопросы формирования и функционирования органов публичной власти в Республике Крым и г. Севастополе, необходимо также принимать во внимание, что на протяжении двух последних лет и по сегодняшний день сохраняется угроза дестабилизации общественно-политической обстановки в Крымском федеральном округе. Органам власти приходится работать практически в условиях чрезвычайной ситуации из-за санкций, введенных против России, подрыва опоры ЛЭП в Херсонской области Украины и проблем энергоснабжения полуострова, введенных на некоторых территориях карантинных мероприятий, незавершенности процесса адаптации правовой системы новых субъектов к российскому законодательству
Анализ положений Конституции Республики Крым и Устава г. Севастополя свидетельствует о том, что законодательные органы власти соответствующих субъектов призваны выполнять представительные, законодательные и контрольные функции. При этом, если сопоставлять полномочия указанных органов публичной власти с компетенцией Федерального собрания РФ, их часть выходит за рамки аналогичных полномочий федерального парламента. Например, согласно ст. 75 Конституции Республики Крым, к ведению Государственного совета республики относятся не только принятие Конституции, законов Республики Крым, внесение в них изменений, но и также их толкование.
На федеральном уровне соответствующее полномочие принадлежит Конституционному суду РФ. Но разработчики Конституции Республики Крым и Устава г. Севастополя отказались от концепции региональной конституционной юстиции в данных субъектах. Поэтому деятельность по уяснению и разъяснению смысла предписаний региональных учредительных актов будет осуществляться в рамках не судебной, а законодательной власти. Кроме того, Конституция Республики Крым допускает выполнение парламентом «иных полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами» (п. 27 ст. 75) [12], что, безусловно, расширяет компетенцию законодательного и представительного органа Крыма.
Подобное положение включено в п. 2.4 ст. 20 Устава г. Севастополя. При этом в ст. 3. Закона города Севастополя от 10 июля 2014 г. № 35-ЗС (ред. от 28 декабря 2015) «О Законодательном Собрании города Севастополя» определены пределы его деятельности, закреплено, что Законодательное собрание осуществляет свою деятельность в пределах полномочий города Севастополя как субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Севастополя, а также по предметам ведения города Севастополя как субъекта Российской Федерации. Полагаем, что указанная статья не в полной мере учитывает « открытый» характер перечня полномочий, закрепленный Уставом г. Севастополя.
В стенографическом отчете встречи В. В. Путина с членами фракций политических партий в Государственной думе 14 августа 2014 г. в Ялте президент отметил, что было принято 12 федеральных конституционных законов и 283 федеральных закона, затрагивающих ключевые вопросы экономики, финансовой, банковской системы, социальной сферы жизни Крыма и Севастополя в переходный период.
В свою очередь, за два года, прошедших после вхождения Республики Крым и г. Севастополя в состав Российской Федерации, законодательные органы власти этих субъектов провели большую работу по введению соответствующих субъектов в правовое пространство России. В Крыму было принято свыше 300 законов (включая законы о внесении изменений и дополнений), в Севастополе - более 230 законов.
В то же время очевидно, что ускоренное принятие законов, даже объективно обусловленное необходимостью форсировать интеграцию новых субъектов в состав Российской Федерации, не может не сказаться на их качестве. Как правило, принятие закона влечет за собой юридические, социальные и политические последствия. Эффективность правового регулирования общественных отношений определяется не только своевременностью, но качеством принимаемых законодательных актов. При сокращении сроков в целях «оптимизации» процедур принятия законов возможно возникновения таких проблем, как несогласованность позиции субъектов права законодательной инициативы и принятия законов, несистематизированность, противоречивость или декларативность актов, их финансовая, ресурсная необеспеченность.
На практике может возникнуть ситуация, когда потребуется оперативно внести изменения в принятый недавно закон. Вероятно, этим обстоятельством обусловлен тот факт, что право законодательной инициативы в Государственном совете Республики Крым принадлежит прокурору Республики Крым и территориальному органу Министерства юстиции РФ в Республике Крым по вопросам их ведения (ст. 78 Конституции Республики Крым). Именно территориальные органы Министерства юстиции призваны осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики того или иного субъекта Федерации в сфере правового обеспечения деятельности главы субъекта и высшего органа исполнительной власти.
В новых субъектах Российской Федерации выстроена правозащитная система, в частности, приняты Законы Республики Крым от 2 июля 2014 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Крым», от 25 августа 2014 г. «Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Крым», от 17 июля 2014 г. «Об Уполномоченном по защите прав предпринимателей в Республике Крым». Опыт двадцатилетнего функционирования данного института в нашей стране свидетельствует о том, что он работает достаточно эффективно на федеральном и региональном уровнях, обеспечивает защиту нарушенных прав граждан, развитие российского законодательства по правам человека.
В последнее время мы наблюдаем постепенное развертывание данного института, кроме того, в научной литературе обсуждается вопрос о необходимости дальнейшей специализации института Уполномоченного по правам человека, создания института финансового уполномоченного, уполномоченного по делам военнослужащих, уполномоченного по правам народов и т. д. Учитывая сложившуюся межнациональную ситуацию, для Республики Крым может стать актуальным вопрос создания специализированного института - Уполномоченного по правам народов, который будет способствовать защите и восстановлению прав народов в сфере их национально-культурного развития, обеспечению равноправия народов, разрешению «конфликта интересов» государства, бизнеса и этносов, предотвращению межнациональных конфликтов, правовому просвещению и повышению уровня правовой культуры граждан и должностных лиц.
Исполнительную власть в Республике Крым осуществляют Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные органы исполнительной власти. Совет министров Республики Крым является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти республики. На членов Совета министров Республики Крым распространяются ограничения, установленные федеральным законом. Глава Республики Крым может совмещать должности главы субъекта и председателя Совета министров (как сейчас) либо назначается главой субъекта с согласия Государственного совета Республики Крым (федеральная модель формирования правительства).
В отличие от Республики Крым, Устав г. Севастополя 1994 г. не предусматривает разделения должностей главы субъекта и руководителя правительства. В Правительство Севастополя входят Губернатор города Севастополя, заместители председателя Правительства Севастополя, руководители департаментов правительства (ст. 31 Устава).
Полномочия высших органов исполнительной власти новых субъектов Федерации включают в себя: разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъектов; обеспечение в пределах своих полномочий проведения единой государственной политики в области финансов, науки, образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии; осуществление мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; разработку и обеспечение исполнения бюджета Республики Крым; осуществление иных полномочий.