Файл: Порядок проведения приватизации (Понятие пؚриватизации госудаؚрственного и муниципального имущества).pdf

Введение

Актуальность темы исследования. Проблемные вопросы совершенствования российского законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества вот уже полтора десятилетия находились и находятся в поле пристального внимания законодателей и ученых-цивилистов. Это в немалой степени связано с тем, что правовое регулирование приватизации представляет собой важнейший инструмент преобразования экономической, политической жизни российского общества, а так же соответствующих изменений в социальной сфере. Приватизация это не только отчуждение государственного и муниципального имущества, но и формирование новых экономических структур, создание для частных компаний возможности осуществлять предпринимательскую деятельность в тех сферах экономики, которые ранее были закрыты для них. Приватизация позволяет решать проблемы демонополизации экономики, стимулирования конкуренции, пополнения государственного и местного бюджетов.

Результаты приватизации, ее успех в значительной степени зависят от того, насколько совершенен механизм правового регулирование отношений по отчуждению государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц.

Одними из ведущих направлений в исследовании приватизационных процессов, а также совершенствования законодательства о приватизации является детальная качественная проработка правовых норм регламентирующих отдельные способы приватизации государственного и муниципального имущества, участия в приватизации отдельных категорий покупателей, в частности, иностранных инвесторов, защита государственных интересов при приватизации стратегических предприятий и организаций, приватизации отдельных объектов гражданского оборота (например, объектов культурного наследия и др.).

Следует признать, что законодательное и подзаконное регулирование процессов приватизации не обеспечивало и до настоящего времени не обеспечивает должного противодействия злоупотреблениям при проведении приватизации. Многократное обновление приватизационного законодательства не поставило окончательную точку в решении проблем такого комплексного правового явления как приватизация. 

Изложенное свидетельствует о том, исследования современных проблем правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества по-прежнему не теряют своей актуальности. Критический анализ правового механизма приватизации 90-х годов позволяет более обоснованно подойти к решению существующих проблем приватизации.

Степень разработанности темы. Нельзя не сказать, что приватизация, какими бы ни были масштабы свершившегося, еще далеко не завершена. Поэтому в современной экономической и юридической науках продолжается процесс ее осмысления, сопровождающийся проработкой понятийного аппарата приватизации. Вместе с тем, проблемные вопросы приватизации государственного и муниципального имущества слабо освещены на страницах юридической научной литературы. Все это привело к тому, что в настоящее время отсутствуют не только всесторонние глубокие теоретические исследования насущных проблем приватизации, но и работы, посвященные отдельным специальным вопросам о способах приватизации, ее порядке, особенностях приватизации отдельных видов объектов гражданского права.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере приватизации государственного и муниципального имущества.

Предмет исследования - международно-правовое, зарубежное и национальное нормативно-правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества.

Целью данной куؚрсовой работы является изؚучение основных вопؚросов, связанных с пؚриватизацией госудаؚрственного и мؚуниципального имущества.

В ходе исследования были поставлены следؚующие задачи:

- дать опؚределение пؚриватизации и выяснить ее сؚущность;

- рассмотреть основные цели пؚриватизации;

- опؚределить, что входит в понятие объекта пؚриватизации;

- рассмотреть кто является сؚубъектами пؚриватизации госудаؚрственного и мؚуниципального имؚущества;

- дать анализ ноؚрмативно-правовой базы пؚроцесса приватизации;

- изؚучить основные способы пؚриватизации госудаؚрственного и мؚуниципального имؚущества;

- рассмотреть особенности отдельных видов госудаؚрственного и мؚуниципального имؚущества.

пؚриватизация госудаؚрственный мؚуниципальный имущество

Методологической основой исследования являются общенаучные методы познания общественных явлений с использованием специальных и частнонаучных методов: исторического, системно-структурного анализа, сравнительного правоведения, формально-юридический, структурно-функциональный и другие.

Теоретическую базу исследования составили труды российских цивилистов, а также зарубежных ученых и практиков: М.М. Агаркова, Д. Блейзи, М.И. Брагинского, С. Бриттена, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, В.В. Лаптева, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, Э. Саваса, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстова, М. Фридмана, Г.Ф. Шершеневича, Р. Штюрнера и др.

Ряд сделанных в работе выводов основывается также на положениях общей теории права, сформулированных в работах С.С. Алексеева, Н.М. Корку нова, А.В. Малько, Н.И. Матузова и других.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, действующие и отмененные российские законодательные и иные правовые акты: Гражданский Кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ), иные кодексы Российской Федерации, гражданское, трудовое, налоговое законодательство, законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества Российской Федерации, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ.

1. Понятие пؚриватизации госудаؚрственного и мؚуниципального имущества

1.1. Сущность и понятие приватизации

Вопрос о сущности приватизации государственного имущества в течение почти 30 лет остается весьма актуальным и злободневным. Специалисты из различных сфер общественной жизни – политологии, экономики и финансов, юриспруденции – активно обсуждают эту тему, но до сих пор так и не смогли прийти к единому мнению. На наш взгляд, рассматривать вопрос о понятии приватизации государственного имущества следует только в его взаимосвязи с самим процессом приватизации государственного имущества, а также во взаимосвязи с понятием, сущностью и целью государства. Испокон веков государство создавалось обществом в целях управления и повышения уровня жизни членов этого общества.

Ф. Энгельс отмечал: «“Интерес” – вот что сцепляет друг с другом членов гражданского общества»^[1]. Частные интересы общества должны совпадать с публичными интересами государства. В соответствии с Конституцией России, деятельность государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Следовательно, интересы публичные и интересы частные должны совпадать. Все процессы деятельности государства должны быть направлены на достижение целей, обозначенных Конституцией РФ. Отвечает ли этим требованиям, то есть конституционным установкам, легальное понятие приватизации государственного имущества, сам процесс и цель его как грандиозного экономического явления, проводимого в Российском государстве уже в течение 24 лет? Весь «приватизационный бум» является инструментом экономической политики государства и характеризуется экономистами как инициатива «сверху», то есть полностью исходящая от государства. В связи с этим были проведены специальные исследования по проекту «Конституционные пределы приватизации», выполненному в рамках программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2012 г. В законодательстве понятие «приватизация впервые» было раскрыто в законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», в соответствии со ст. 25 которого предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в состав Российской Федерации, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. В отечественном законодательстве приватизация впервые стала предметом правового регулирования в законе РСФСР № 1531–I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991 г., в ст. 1 которого под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. С позиции современного правопонимания такое определение приватизации обнаруживает ряд недостатков. Так, перечисление конкретных объектов приватизации с неудачной формулировкой «приобретение государственной и муниципальной собственности» приводило к тому, что отчуждение данной собственности путем внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставной капитал создаваемых и действующих обществ выпадало из сферы действия упомянутого выше закона и регулировалось постановлением Правительства РФ № 96 от 10 февраля 1994 г. «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности»^[2]. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества» существенно изменил понятие приватизации. В соответствии со ст. 1 ФЗ, приватизация – это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. На сегодняшний день легальное определение приватизации закреплено в ст. 1 федерального закона № 178-ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации 2001 г.), который не внес существенных изменений в данное Законом о приватизации 1997 г. определение. Согласно ст. 1 Закона о приватизации 2001 г., под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается исключительно возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. При этом целевая направленность приватизации, отраженная в двух предыдущих нормативных актах, законодателем исключена, чем устранено противоречие действующему законодательству. Близкое по смыслу определение приватизации можно встретить в Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г.:

«Приватизация – это процесс передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества» (ст. 217). В литературе высказывается точка зрения, что Законом о приватизации 2001 г. дано скорее экономическое, нежели юридическое понятие приватизации. В этом понятии отражена общая цель приватизации, то есть безотносительно к конкретным объектам приватизации. Однако необходимо согласиться с В.С. Белых в том, что «с юридической точки зрения приватизация должна иметь строго очерченные законом границы (понятие приватизации в узком смысле слова, основные ее цели, круг регулируемых отношений и т. д.)»^[3]. По сравнению с легальным, доктринальное определение понятия «приватизация» шире по объему и включает в себя не только процесс передачи имущества, но и «осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами или в предпринимательской деятельности». С.И. Комарицкий считает, что под приватизацией обычно понимается правовой институт сферы регулирования права собственности и означающий прекращение права собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности. Поскольку при приватизации всегда идет речь о прекращении права государственной собственности, то подобного рода отношениям присущ публичный элемент. Это вызывает необходимость разработки некоторых общих, установленных публично правил такого перехода права собственности. Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах»^[4].

В разных странах направленность приватизации государственного имущества в достаточной мере отличалась. Так, в юридической литературе отмечается, что в государствах Юга Европы (в Италии, Испании, Португалии и Греции) влияние на политику приватизации оказывала острая необходимость покрытия бюджетного дефицита. На Севере Европы (в Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании), в странах с традиционно высокой долей государственного сектора в экономике, к приватизации подталкивала потребность в структурных экономических реформах, на которые возлагались надежды по повышению конкурентоспособности продукции национальных отраслей экономики на мировых рынках и созданию высокотехнологичных производств. В государствах с развитым федерализмом (например, в Канаде) приватизация проводилась преимущественно на региональном уровне.

Развивающиеся страны третьего мира (государства Африки, Латинской Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона), опиравшиеся в своей экономической политике на мощный государственный сектор, под воздействием мировых финансовых институтов (прежде всего Всемирного банка) приняли подготовленные для них программы приватизации и пошли на значительные сокращения государственного сектора в национальной экономике.

В России, как и в большинстве постсоветских стран, приватизация стала одним из центральных звеньев в системе рыночных преобразований и разгосударствления экономики. «Российская приватизация, – отмечается в аналитической записке Счетной палаты РФ, – носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальные изменения отношений собственности, то есть решить задачи изменения экономического базиса общества»^[5]. Существуют стандарты Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), из которых следует, что приватизация государственных активов должна быть открыта, продаваемые в ходе приватизации активы являются общественным достоянием, а «общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик получил правильную цену»^[6].

Стандарты ИНТОСАИ исходят из того, что высшие органы государственного аудита должны не только осуществлять аудит эффективности действий органов государственной власти в сфере приватизации, но и участвовать в оперативном контроле приватизационных мероприятий на всех их этапах – от предпродажной оценки стоимости приватизируемых государственных активов до изучения результатов конкретных приватизационных сделок и анализа действий нового собственника по полному и своевременному выполнению условий приватизационной сделки.

Такой оперативный контроль гарантировал бы правильную оценку приватизируемых активов и соблюдение условий честной конкуренции между участниками приватизационного конкурса. Так, в Великобритании спустя 17 лет после приватизации, проведенной кабинетом М. Тэтчер, был введен налог на прибыль, «принесенную ветром» (windfall profit tax), – специальный налог на сверхприбыль, которая была получена собственниками приватизированного имущества в связи с недооценкой объекта приватизации. Ставка такого налога была установлена в 23 %. На основании изложенного выше можно сделать следующие выводы. В России проведены малая, средняя и активно проводится крупная приватизация государственного имущества, что свидетельствует о том, что приватизация этого имущества в России носит массовый, широкомасштабный, беспрецедентный характер, который противоречит опыту проведения приватизации государственного имущества в развитых капиталистических странах.