Файл: Ведомственные и межведомственные нормативно правовые акты и документы, их виды и значение.pdf
Добавлен: 22.05.2023
Просмотров: 690
Скачиваний: 5
Вместе с тем, указанные аргументы не могут быть приняты в качестве бесспорного доказательства невозможности признания правового регулирования прокурорско-надзорной деятельности в качестве самостоятельной правовой отрасли, поскольку теория права, помимо существования фундаментальных или основных отраслей права, выделяет также и комплексные отрасли права.
Так, о самостоятельных правовых образованиях как о комплексных отраслях права рассуждает С.С. Алексеев [10], указывая, что юридические нормы, входящие в комплексные образования, продолжают оставаться в главной структуре, в основных отраслях и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную же структуру они входят, оставаясь нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права. При этом он признает комплексные отрасли особой юридической целостностью, когда нормы комплексного образования вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность в соответствии с иным предметом регулирования [10.C.. 198].
Обобщая и анализируя имеющиеся в теории права суждения относительно места правового регулирования прокурорско-надзорной деятельности в системе права, мы полностью разделяем мнение о том, что прокурорско- надзорное право является комплексной отраслью права [15.C.34].
В этой связи в контексте нашего исследования уместным будет определить место правового регулирования той части прокурорского надзора, которая связана с исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в целом, и в частности в ОРД, по выявлению и раскрытию преступлений. Полагаем, что ряд нормативных правовых актов, а также отдельные правовые нормы, посредством которых осуществляется правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, представляют собой систему, которую допустимо называть правовым институтом, входящим в комплексную отрасль права, регулирующую прокурорско-надзорную деятельность в целом. [22.C.6]
Правовой институт, представляющий собой систему специальных норм, как и любая система, должен являться «конечным множеством функциональных элементов и отношений между ними, выделенным из среды в соответствии с определенной целью в рамках определенного временного интервала» [14]. Такое видение правового института предопределяет системный подход, состоящий из ряда последовательных действий, производство которых необходимо для анализа входящих в этот институт правовых норм как по отдельности, так и в совокупном их взаимодействии.
Во-первых, необходимо выделить из всего действующего законодательства конечное множество специальных норм, соответствующих определенной, установленной в Законе цели - обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства [1] при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Во-вторых, требуется установить иерархическую структуру ее (системы) функциональных элементов - специальных правовых норм. [30.C.76]
В-третьих, проследить связи, существующие между этими элементами, оценивая уровень и качество их взаимодействия. Предполагается, что качество взаимодействия будет зависеть от степени согласованности требований, установленных указанными специальными правовыми нормами.
При этом условием эффективности данной системы будет такое правовое регулирование прокурорского надзора, при котором правоприменительная практика будет сталкиваться с наименьшим числом противоречий в действующем законодательстве, препятствующих принятию справедливых и рациональных решений, оспаривание которых приводило бы к их отмене. [21.C.43]
Вместе с тем, анализ современного правового регулирования прокурорского надзора вообще и прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в частности позволяет констатировать наличие множества проблемных вопросов, позволяющих подвергнуть обоснованной критике эту сферу отечественного законодательства. Именно поэтому возрастает практическая значимость вопроса о наличии отрасли права, регулирующей прокурорско- надзорную деятельность, поскольку он предопределяет теоретические предпосылки необходимости постановки перед законодателем задачи по совершенствованию правового регулирования соответствующей деятельности органов прокуратуры. [23.C.51]
Руководствуясь приведенным выше алгоритмом действий, вначале следует выделить те нормативные правовые акты, в которых содержатся специальные правовые нормы, в той или иной степени влияющие на правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, направленной на выявление и раскрытие преступлений. При этом, в соответствии с иерархией нормативно-правовых актов, необходимо идти от общих норм к частным.
Полагаем, что иерархическую структуру правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД возможно представить состоящей последовательно из законодательной, ведомственной и межведомственной нормативной основы.
Так, например, законодательную основу прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, помимо ст. 2, 15, 17, 18, 19-25, 46, 52, 53, 55 Конституции РФ, составляют специально-отраслевые нормы: ст. 1, 29 и 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 1, 3-5, 6, 8-10, 14, 20-22 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», ст. 24 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности», ст. 32 Федерального закона «О государственной охране» и др. [24.C.41]
Примером ведомственного нормативного регулирования в исследуемой области является: Приказ Генерального прокурора России от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности», Приказ Генерального прокурора России от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере», Приказ Генерального прокурора России от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», Приказ Генерального прокурора РФ от 07.02.2013 № 58 «Об утверждении Положения о применении общих подходов при подготовке и проведении проверок деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур» и др.[30]
Примером межведомственной нормативной основы может служить Приказ МВД России, Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета при прокуратуре РФ от 16 января 2015 г. № 38/14/5 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц»; Указание Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 29 сентября 2008 г. № 215/69, от 29 сентября 2008 г. № 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; Указание Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ № 20-27/10 от 18 апреля 2002 г. «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности» и др. [15.C.65]
Анализируя нормативно-правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД, следует отметить, что данное регулирование прокурорского надзора в части ОРД, связанной с выявлением и раскрытием преступлений, не имеет каких-либо специальных нормативно-правовых актов. В связи с этим, полагаем, что осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД по выявлению и раскрытию преступлений регулируется всей системой нормативно-правовых актов, предназначенной для регламентации прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД в целом.
При этом специфика нормативно-правового регулирования прокурорского надзора в части ОРД, связанной с выявлением и раскрытием преступлений, все же существует, но не на уровне отдельных нормативно правовых актов, а на порядок ниже, то есть на уровне отдельных правовых норм. [22.C.51]
Примером таких норм на законодательном уровне являются: ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ», ст. 21 ФЗ « Об оперативно-розыскной деятельности», ст. 24 ФЗ «О федеральной службе безопасности», определяющие соответствующий предмет и пределы прокурорского надзора и др. [15.C.65]
На подзаконном ведомственном уровне можно привести пример нормы, содержащейся в п. 7 ч. 2 Приказа Генерального прокурора России от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», которая содержит требование к соответствующим структурным подразделениям органов прокуратуры и уполномоченным прокурорам о том, что: «Надзирая за законностью оперативно-розыскной деятельности, особое внимание уделять полноте принимаемых правоохранительными органами мер по выявлению и пресечению преступлений, представляющих большую общественную опасность, совершенных высокопоставленными должностными лицами».[22.C.61]
На подзаконном межведомственном уровне наиболее характерными являются нормы Приказа МВД России, Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета при прокуратуре РФ от 16 января 2015 г. № 38/14/5 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц», например,:
- в п. 10 содержится норма, устанавливающая признаки совершения преступления в отношении разыскиваемого лица; [16.C.61]
- в п. 25.3. содержится норма о том, что уполномоченные прокуроры обязаны выносить в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган в случае наличия в материалах дела оперативного учета или в материалах предварительной проверки по сообщению о безвестном исчезновении человека данных, содержащих признаки преступления в отношении исчезнувшего лица. [21.X.23]
Таким образом, специфика нормативно-правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД по выявлению и раскрытию преступлений заключается в отсутствии специальных нормативно-правовых актов, поскольку такое регулирование осуществляется на уровне отдельных норм, содержащихся в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор за исполнением законов в ОРД в целом.
Вместе с тем, следует признать, что в последнее время, в связи с существенным увеличением числа уголовных дел, возбуждаемых на основе результатов ОРД, возрастает степень значимости прокурорского надзора за исполнением законов именно в сфере оперативно-розыскного выявления и раскрытия преступлений. Такая тенденция обусловливает необходимость концентрации и систематизации разрозненных правовых норм в единых нормативно-правовых актах, обособленно регулирующих исполнение функции прокурорского надзора на участке оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений. [30C.65]
Выводы:
В поисках уровня и формы такого регулирования целесообразно найти области практической деятельности, в которых подобное регулирование уже нашло свое применение. В этой связи представляется интересным тот факт, что в сфере исполнительной власти уже длительное время, на протяжении нескольких лет, применяется такая форма, как административный регламент исполнения функции, который является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, устанавливающим сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти. Указанный регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами и физическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции [3].
Полагаем, что установление подобного нормативно-правового регулирования целесообразно при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД по выявлению и раскрытию преступлений. При этом такое нормативно-правовое регулирование может осуществляться на подзаконном уровне в виде соответствующих приказов Генерального прокурора РФ, а также в виде типовых и индивидуальных регламентов исполнения функции прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД по выявлению и раскрытию преступлений, издаваемых, соответственно, прокурорами субъектов РФ и прокурорами органов прокуратуры районного звена.
Считаем, что указанными нормативно-правовыми актами будет осуществлена своеобразная детализация требований федеральных законов, исполнение которых уполномоченными прокурорами на местах вызывает затруднение. Разработка и нормативное установление алгоритма исполнения функции, то есть последовательности надзорных действий и решений, в отличии от существующих методических рекомендаций, создаст обязательность их исполнения в определенном порядке, позволит оптимизировать работу и в конечном итоге повысит эффективность прокурорско- надзорной деятельности.