Файл: Реформа электроэнергетики в России).pdf

Пришедшая в РАО «ЕЭС России» в 1998 г. новая команда менеджеров предприняла радикальные шаги, направленные на оздоровление ситуации в электроэнергетике. Разработанная «Программа действий по повышению эффективности работы и дальнейшим преобразованиям в электроэнергетике Российской Федерации», была принята советом директоров РАО «ЕЭС России» в августе 1998 г. Выполнение поставленных задач разделено на два этапа. Первый этап — реализация проекта антикризисного менеджмента, включавшего в себя восстановление платежей и финансовое оздоровление электроэнергетики, создание системы современного финансового и корпоративного управления в холдинге. Второй этап — осуществление реформы энергетики с отделением конкурентных секторов от монопольных, переводом в частную собственность генерирующих предприятий и созданием рынка электроэнергии. Первый этап предполагалось осуществить в 1998—2000 гг., а второй — в 2001—2003 гг. [11]

Задачи финансового оздоровления отрасли в целом были решены в начале 2000-х гг. Для решения этой задачи были ликвидированы бартерные расчеты, внедрены современные управленческие технологии: бизнес-планирование, раздельный учет затрат, бюджетирование, казначейское исполнение бюджетов, программы управления издержками. Были организованы отдельные службы сбыта при АО-энерго, что позволило более тщательно контролировать исполнение потребителями обязательств перед энергетиками. Упорядочивание бизнес-процессов в холдинге РАО «ЕЭС России», более плотный контроль над управлением дочерними и зависимыми обществами, в том числе путем делегирования в советы директоров дочерних и зависимых обществ (ДЗО) представителей менеджмента РАО ЕЭС), вытеснение недобросовестных посредников из торговли электроэнергией позволили переломить ситуацию с платежной дисциплиной потребителей и приступить к погашению задолжности предприятий электроэнергетики перед поставщиками. [7, С. 179]

К 2001 г. удалось добиться полной оплаты поставок электроэнергии и тепла денежными средствами; упорядочено расходование прибыли дочерними и зависимыми обществами РАО «ЕЭС России»; сбалансированы их доходы и расходы; более чем в 1,5 раза сократились объемы кредиторской и дебиторской задолженности группы РАО «ЕЭС России»; повысилась прозрачность ее деятельности, вчетверо вырос объем инвестиций; улучшились производственные показатели: стал расти объем производства (с 1999 г. возобновился рост потребления), выросло качество электроэнергии (к 2001 г. доля календарного времени работы энергосистемы с нормативной частотой достигло 100 %), повысилась загрузка более экономичных мощностей.

---

Финансовое оздоровление энергокомпаний позволило активизировать работу по формированию нормативно-правовой базы и концепции реформирования отрасли.

Исходным документом, установившим на государственном уровне необходимость и базовые принципы осуществления реформы электроэнергетики, был Указ Президента РФ «О реформировании естественных монополий» (1997 г.). Упомянутая выше «Программа действий по повышению эффективности работы и дальнейшим преобразованиям в электроэнергетике Российской Федерации» представляла собой первую попытку развернутого описания базовых положений этого указа. Для перевода в практическую плоскость вопроса о ее реализации необходимо было добиться выполнения первого этапа Программы — ее антикризисного проекта. Совет директоров ОАО РАО «ЕЭС России» поручил председателю правления ОАО РАО «ЕЭС России» А.Б. Чубайсу представить проект «Концепции реструктуризации ОАО РАО «ЕЭС России»». Однако помимо корпоративного требовалось и решение правительства страны. В декабре 2000 г. на заседании Правительства России принят за основу проект «Основных направлений государственной политики реформирования электроэнергетики Российской Федерации», предложенный Министерством экономического развития и торговли. Легитимизация концепции реформы произошла 11 июля 2001 г. в форме постановления Правительства РФ № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации», которое определило ключевые положения реформы и дало старт процессу реформирования отрасли.

Основным содержанием реформы стало создание в отрасли справедливой конкурентной среды. Для этого потребовалось сформировать конкурентный рынок электроэнергии и изменить структуру электроэнергетики: разделить естественно-монопольные (передача и распределение электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентные (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) сегменты. Первые должны были перейти под непосредственный контроль государства. Потенциально конкурентные сегменты должны перейти под контроль частных собственников. Целевая структура отрасли представлена на рис. 1.3.2. Часть стратегически важных генерирующих активов — гидроэлектростанции и ядерную энергетику — предполагалось оставить в руках государства. Вместо региональных вертикально-интегрированных компаний стали создавать структуры, специализированные на отдельных видах деятельности —генерации, распределении электроэнергии, диспетчировании и сбыте.

---

Рис. .2. Целевая структура отрасли

Концепция реформы была закреплена принятием федеральных законов № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике», принятые в марте 2003 года. Эти законы развили принципы реформы, заложенные Указом Президента РФ «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» и постановлением Правительства РФ «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Законами были определены принципы структурной реформы и рыночных отношений в электроэнергетике, определены доли государства в капиталах инфраструктурных компаний, очерчены рамки работы отрасли до окончания переходного периода реформирования. [3]

Законы об электроэнергетике неоднократно подвергались корректировке в ходе проведения реформы. Формирование законодательной базы реформирования электроэнергетики было в основном завершено лишь в ноябре 2007 года, когда были приняты законы, определившие основы функционирования рынка мощности и уточнившие некоторые положения работы оптового и розничных рынков электроэнергии, а также порядок регулирования электроэнергетической отрасли по завершении реорганизации ОАО РАО «ЕЭС России». В частности, определены полномочия федеральных и региональных органов власти по регулированию электроэнергетики, системного оператора, Федеральной сетевой компании, определен статус Совета рынка — некоммерческой организации, в которую войдут представители Федерального Собрания, Правительства РФ, поставщиков и покупателей электрической энергии и мощности на оптовом рынке, инфраструктурных организаций. На Совет рынка возлагается ответственность за обеспечение работы оптового рынка электроэнергии (мощности).

В 2001 г. а отрасли начались принципиально важные структурные изменения. Было создано Некоммерческое партнерство «Администратор торговой системы» (НП АТС), впоследствии ставший оператором оптового рынка электроэнергии. В середине 2002 г. учреждены в качестве 100 %-ных дочерних акционерных обществ РАО «ЕЭС России» две другие инфраструктурные компании — ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ФСК) и ОАО «Системный оператор — Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы» (СО–ЦДУ ЕЭС). Эти компании владели и управляли лишь активами, переданными им холдингом РАО «ЕЭС России». Значительная часть инфраструктуры по-прежнему находилась в собственности и под управлением региональных АО-энерго. [3]

---

Процесс разделения АО-энерго по видам деятельности начался в 2003 г. с пилотных проектов реформирования ОАО «Калугаэнерго», ОАО «Орелэнерго», ОАО «Брянскэнерго», ОАО «Тулэнерго». Разделенные по видам деятельности АО-энерго должны были в последствии укрупняться на межрегиональной основе.

Состав первых межрегиональных компаний новой структуры отрасли — генерирующих компаний оптового рынка — утвержден Правительством РФ в сентябре 2003 г. (распоряжение Правительства РФ № 1254-р).

Важнейшее событие 2003 г. — запуск с 1 ноября конкурентного сектора оптового рынка переходного периода в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 643 от 24 октября 2003 года. С этого момента в России началась торговля электроэнергией по нерегулируемым государством ценам, хотя в первые годы развития рынка объем таких продаж ограничивался нормативными актами. Изменения затронули и регулируемый сектор оптового рынка, где произошел переход на почасовую систему учета производства и потребления электроэнергии; был сформирован на новых принципах сектор отклонений, сокращена гарантированная оплата мощности и т.д. [6]

В 2004 году процесс реформирования затронул уже более 30 АО-энерго. К апрелю 2004 г. завершена процедура реорганизации первой региональной энергокомпании — ОАО «Калугаэнерго», а к концу года — разделены 5 АО‑энерго. В том же 2004 г. созданы новые межрегиональные компании целевой структуры и три первые генерирующие компании оптового рынка электроэнергии и две территориальные генерирующие компании. В октябре 2004 г. Совет директоров РАО «ЕЭС России» принял решение об учреждении четырех межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК). Сформирована новая общероссийская вертикаль оперативно-диспетчерского управления: функции региональных диспетчерских управлений переданы от АО-энерго Системному оператору. С 1 мая 2005 г. был открыт конкурентный сектор оптового рынка на территории Сибири, а 20 октября запущен конкурентный балансирующий рынок. К концу 2005 г. было завершено разделение большинства АО-энерго, созданы все оптовые генерирующие компании и 13 из 14 территориальных генерирующих компаний, а также 4 МРСК, охватывающие всю территорию России, за исключением Дальнего Востока и изолированных энергосистем. В сентябре 2005 г. Совет директоров РАО «ЕЭС России» утвердил проект реформирования энергосистем Дальнего Востока, входящих в ЕЭС России.

С 1 сентября 2006 года Постановлением Правительства № 529 от 31 августа 2006 г. введены правила функционирования нового оптового рынка электроэнергии (мощности) — НОРЭМ. На этом рынке регулируемый сектор заменен сектором регулируемых договоров между поставщиком и потребителем; сектор свободной торговли — рынком, на сутки вперед, (с поставкой электроэнергии на следующие сутки после заключения договора). Цены, объемы и контрагенты по регулируемым договорам устанавливаются под контролем государства. В соответствии с Постановлением Правительства № 205 от 7 апреля 2007 года, начиная с 2007 г. регулируемые договоры постепенно заменяются нерегулируемыми, условия которых (включая цены) устанавливаются контрагентами, с тем чтобы к 2011 г. весь объем электроэнергии продавался по нерегулируемым ценам. На рынке, на сутки вперед, (РСВ) цены государством не регулируются. На НОРЭМ созданы условия для постепенного перехода к полноценным конкурентным отношениям в отрасли и привлечения инвестиций. Заключение, начиная с 2007 г., долгосрочных (до 3—5 лет) двухсторонних договоров позволяет снизить риски для инвесторов в генерирующие мощности. Установление цен РСВ на каждый час суток, с одной стороны, стимулирует снижение энергопотребления в часы максимальных нагрузок, с другой –  позволяет задействовать наиболее эффективных производителей электроэнергии. Так, в первые полгода работы НОРЭМ во второй ценовой зоне (Сибирь) средняя цена РСВ [148 руб/(МВт·ч)] была ниже среднего государственного регулируемого тарифа [235,4 руб/(МВт·ч)] на 2006 г., 254,4 руб/(МВт·ч)  на 2007 г., благодаря «вытеснению» дорогостоящей энергии тепловых станций более дешевой энергией ГЭС. [5]

---

Свободные цены оптового рынка транслируются на розничные рынки, правила работы которых введены постановлением Правительства № 530 от 31 августа 2006 г. одновременно с новыми правилами НОРЭМ. Для населения предусмотрено сохранение поставок электроэнергии только по регулируемым ценам.

К началу 2007 г. закончено формирование всех тепловых генерирующих компаний оптового рынка электроэнергии и части территориальных генерирующих компаний. Это позволило перейти к следующей фазе реформы — реорганизации РАО «ЕЭС России», в ходе которой акционеры холдинга получат акции созданных в ходе реформы предприятий.

Решением внеочередного собрания акционеров от 6 декабря 2006 г. одобрен первый этап реорганизации РАО «ЕЭС России», предусматривающий выделение из холдинга двух генерирующих компаний: оптовой генерирующей компании (ОГК-5) и территориальной генерирующей компании (ТГК-5). Процедура выделения завершена 3 сентября 2007 г.

Первый этап реорганизации РАО «ЕЭС России» прошел в форме выделения промежуточных ОАО «ОГК-5 холдинг» и ОАО «ТГК-5 холдинг». На их баланс переданы принадлежавшие ОАО РАО «ЕЭС России» пакеты акций ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» соответственно. Сразу после выделения промежуточные ОАО «ОГК-5 холдинг» и ОАО «ТГК-5 холдинг» были присоединены к целевым ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» соответственно. В результате реорганизации ОАО РАО «ЕЭС России» все акционеры получили акции ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» пропорционально своей доле в уставном капитале ОАО РАО «ЕЭС России». Собранием акционеров 26 октября 2007 г. была одобрена схема второго, завершающего этапа реорганизации РАО «ЕЭС России», предусматривавшего полное разделение ОАО РАО «ЕЭС России» к 1 июля 2008 г. Для этого (как и в случае первой реорганизации РАО «ЕЭС России») было предусмотрено выделение промежуточных холдингов, владеющих акциями компаний целевой структуры отрасли, одновременно с выделением присоединяемых к соответствующим целевым компаниям. Акции выделяемых компаний распределялись между акционерами РАО «ЕЭС России», исходя из их доли в капитале компании. [12]

Пакеты акций ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «ГидроОГК», 5 тепловых ОГК и 13 ТГК (всех, за исключением двух выделенных в ходе первого этапа компаний) или денежные средства (полученные в результате продажи до завершения реорганизации этих пакетов акций), приходящиеся на долю государства, при выделении перешли на баланс промежуточных компаний – «Государственного холдинга» и «Государственного холдинга ГидроОГК», которые одновременно с их созданием присоединились к ФСК и ГидроОГК соответственно. Средства от продажи приходящихся на долю государства пакетов акций тепловых генерирующих компаний были направлены на финансирование инвестиционных программ Федеральной сетевой компании и ГидроОГК.

---