Файл: Опека и попечительство. Патронаж над дееспособными гражданами (Исторический аспект развития опеки и попечительства).pdf

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г.^[11] продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству).

Кодекс имел значительные нововведения, так например, опекун или попечитель теперь назначался только с его согласия. В соответствии со ст. 127 особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми, находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях. Теперь уже предусматривалась возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств к существованию, государственного пособия на его содержание. Регламентировались права на сделки, которые не вправе совершать опекун и попечитель, и сделки, для совершения которых требовалось предварительное разрешение органов опеки и попечительства, в том числе имущественные (ст. 133).

На сегодняшний день опека и попечительство регламентируются нормативно-правовыми актами государства^[12], в том числе СК РФ^[13], законом «Об опеке и попечительстве»^[14].

Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

1.2 Правовое положение органов опеки и попечительства в правоотношениях по опеке и попечительству

Деятельность органов опеки и попечительства как участников правоотношений по опеке и попечительству регулируется, прежде всего, ст. 34 ГК РФ, более детальное развитие правовая регламентация их деятельности получила в главе 2 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве. До 1 января 2008 г. это была система органов местного самоуправления, их деятельность регулировалась уставами муниципальных образований.

С 1 января 2008 г., после вступления в силу изменений, внесенных в ст. 34 ГК РФ органы опеки и попечительства стали органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

---

Орган опеки и попечительства – специально уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, на который возложены функции по опеке и попечительству.

Деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, желающих стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание, осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями.

Статья 7 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» выделяет три основные задачи органов опеки и попечительства (однако, данный перечень задач не является закрытым), поскольку далее в указанной статье говорится об иных задачах, которые на органы опеки и попечительства могут быть возложены в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Первой задачей является защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством.

Второй задачей закон ставит перед органами опеки и попечительства надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане.

Аналогичные требования содержатся в п. 3 ст. 34 Гражданского кодекса РФ. Наконец третьей не менее значимой задачей органов опеки и попечительства является контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для того, чтобы быть полноценным участником любых правоотношений, необходимо, как известно, обладать как общей, так и соответствующей отраслевой правосубъектностью. То, что органы опеки и попечительства являются активными участниками различных правоотношений, в том числе отношений, регулируемых нормами гражданского права, доказано самой жизнью и неслучайно нашло отражение в законодательстве об опеке и попечительстве.

Как уже отмечалось, в соответствии с п. 3 ст. 6 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве»^[15] эти органы вступают во взаимодействие с другими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и иными публично-правовыми структурами, что может быть решено на уровне отраслей публичного права. Однако по вопросам выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, в деле подбора и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями, они могут прибегать также к помощи организаций, не относящихся к субъектам публичного права, например, к образовательным, медицинским организациям, к организациям, оказывающим социальные услуги, к иным организациям, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

---

Более того, п. 4 ст. 6 указанного закона предоставляет этим органам возможность передавать свои полномочия указанным организациям. Но такие организации могут взаимодействовать с органами опеки и попечительства уже как равные субъекты, на основе договорных или подобных отношений.

Вопрос о гражданской правосубъектности органов опеки и попечительства, как и государственных органов в целом, представляет большую сложность, и, тем не менее, уже на протяжении ряда лет вызывает самый живой научный интерес.

Проблема состоит в том, что с одной стороны, в законодательстве, правоприменительной практике и цивилистической доктрине общепризнано, что гражданской правосубъектностью в РФ обладают физические лица, юридические лица и публично-правовые образования: государство и муниципальные образования. Ни за какими другими структурами гражданской правосубъектности не признается, что, в частности, следует из смысла глав IV и V ГК РФ. В ст. 124 ГК РФ предусмотрено, что публичные образования участвуют в гражданских правоотношениях через свои органы.

С другой стороны, органы государства, каковыми являются и органы опеки и попечительства, не могут иметь собственного интереса, поскольку действуют в интересах и от имени публичных образований.

Однако, несомненно, и то, что они как таковые должны каким-то образом идентифицировать себя в гражданских правоотношениях. Эта противоречивая ситуация порождает дискуссию в доктрине и попытки в законодательстве и правоприменительной практике придать этим органам статус юридического лица, а следовательно, наделить их гражданской правосубъектностью^[16]. Не имея возможности в данной публикации детально рассмотреть все позиции по этой проблеме, выражается твердое убеждение в отсутствии у данных органов статуса юридического лица и гражданской правосубъектности.

Тем не менее, сам по себе факт отсутствия у органа публично-правового образования статуса юридического лица еще не решает проблему его участия в гражданско-правовых отношениях. В связи с этим заслуживает внимания вопрос об особой, исключительной правоспособности таких органов, который по существу только начал разрабатываться в цивилистической науке.

Данные органы обладают правоспособностью иного рода, отличной от общей правоспособности, которая позволяет восполнять отсутствие признаков юридического лица и выполнять государственные функции в гражданском обороте.

Поэтому она является над-специальной (сверх-специальной), либо, как нам кажется, может называться более благозвучно – исключительная правоспособность. Данный вид правоспособности ранее не выделялся в нашей науке, но следует отметить и то, что правовой статус государственного органа без образования юридического лица не был предметом самостоятельных исследований в этой области. В настоящее время отечественное законодательство не отказывает в признании процессуальной правоспособности государственных органов без образования юридического лица. Вывод о наличии у государственного органа без образования юридического лица правосубъектности находит подтверждение и в нормах Гражданского кодекса РФ. Так, ст. 1069 ГК РФ выделяет самостоятельную деликтоспособность государственных органов, логически противопоставляя ее деликтоспособности органов как юридических лиц в ст. 1068.

---

В связи с изложенным в часть первую ГК РФ необходимо внести положение о правоспособности государственных органов и органов местного самоуправления, поместив его в специальную статью 124-1 и назвав ее, например, «Государственные органы без образования юридического лица», наделив их правоспособностью, которая, как уже отмечалось, может именоваться исключительной.

Органы опеки и попечительства, которые имеют специальную гражданскую правосубъектность, совершают юридически значимые действия в целях осуществления своей компетенции. Деятельность органов опеки и попечительства в соответствии с п. 5 ст. 6 и ст. 27 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» находится под контролем. Так, в соответствии с п. 5 ст. 6 ФЗ РФ «Об опеке и попечительстве» предусмотрено, что контроль за деятельностью этих органов и разработку методических материалов по вопросам опеки и попечительства осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти Российской Федерации.

Практически ничего не добавляет к этой норме ст. 27 закона, указывая также на уполномоченных к этому должностных лиц. Логическим завершением характеристики правового положения любого субъекта права являются проблемы юридической ответственности. Положения об этом предусмотрены в ст. 28 закона.

Однако, хотя данная статья именуется «Ответственность органов опеки и попечительства», фактически констатируется, что «Вред, причиненный подопечному в результате незаконных действий или бездействия органов опеки и попечительства либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего законодательству акта органа опеки и попечительства, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством».

Иными словами, за незаконные действия или бездействие органов опеки и попечительства ответственность наступает в порядке, предусмотренном ст. 1069 ГК РФ. Это означает, что для наступления гражданско-правовой ответственности в подобных случаях требуется установить незаконный характер деятельности данного органа и вину его конкретных должностных лиц.

Проанализировав правовое положение органов опеки и попечительства в правоотношениях по опеке и попечительству, следует обратить внимание, с одной стороны, на несомненное повышение уровня и качества правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства. Оно доведено до уровня федерального закона, в то время как до сравнительно недавнего времени оно либо существовало на уровне Положения «Об органах опеки и попечительства», утвержденного Советом министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. либо с середины 90-х годов вообще было сведено к минимуму. Детально обозначены задачи и полномочия органа опеки и попечительства, их права и обязанности по отношению к лицам, нуждающимся в установлении над ними опеки или попечительства, а также в отношении опекунов и попечителей.

---

С другой стороны, насколько четко определен в настоящее время их правовой статус в системе органов государственной власти, настолько неопределенным остается их гражданско-правовое положение в общей системе участников гражданско-правовых отношений. Поэтому вопрос о наделении этих органов, как и вообще органов публичных образований в качестве участников гражданских правоотношений исключительной правоспособностью специально для такого участия требует законодательного решения.

1.3 Проблемы законодательного регулирования опеки и попечительства

В Российской Федерации защита прав и интересов несовершеннолетних, недееспособных или не полностью дееспособных граждан относится к одному из приоритетных направлений социальной политики.

Защита этой категории граждан осуществляется в пределах действующего законодательства, которое, к сожалению, не в полном объёме охватывает возникающие в практике случаи.

Так, пробелы в законодательстве об опеке и попечительстве были выявлены прокуратурой Иультинского района Чукотского автономного округа при рассмотрении обращения гражданки (жительницы Иультинского района), которой территориальным органом опеки и попечительства было отказано в возможности стать опекуном на возмездной основе.

Наряду с существующими видами опеки (на основании решения органа опеки и попечительства; по заявлению родителей; предварительная опека и попечительство; по времени действия (постоянная, временная) законодателем также предусмотрена оплачиваемая и социальная (компетенция государства) опека, т. е. опека, осуществляемая на возмездной основе.

При передаче недееспособного лица под опеку, в том числе на возмездной основе, действующим законодательством определены конкретные условия, которым должен соответствовать потенциальный опекун.

Законодательство об опеке и попечительстве наделяет орган опеки и попечительства правом заключить с опекуном договор об осуществлении опеки на возмездной основе при условии, что опекун отвечает всем установленным требованиям. Самое главное основание для заключения указанного договора – интересы подопечного.

Законами субъектов Федерации по договорам об осуществлении опеки на возмездной основе предусмотрена выплата вознаграждения опекунам из средств бюджета субъекта РФ (для Чукотского автономного округа эта сумма составляет 6 тыс. руб. ежемесячно).

Принимая во внимание тот факт, что законодательством субъекта Федерации предусмотрена возможность заключения договоров об осуществлении опеки на возмездной основе, а также вознаграждение опекунов с указанием размеров таких выплат, полагаем, что в идеальном случае в законах должны быть закреплены основания и условия, при которых заключение указанных договоров и произведение выплат невозможно.

---